T.C. Resmî Gazete
4 Ocak 2008 CUMA
Resmî Gazete
Sayı : 26746
ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2007/62
Karar Sayısı : 2007/66
Karar Günü : 5.7.2007
İPTAL DAVASINI AÇAN : Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Deniz BAYKAL, Önder SAV ve 126 Milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU : TBMM’nin 31.5.2007 günlü 118. birleşiminde yapılan 5660 sayılı Kanun’un ikinci görüşmesinde eylemli İçtüzük kuralı olduğu ileri sürülen;
1-a) Cumhurbaşkanı tarafından bir daha görüşülmek üzere TBMM’ne geri gönderilen Anayasa değişikliğine ilişkin kanunların ikinci görüşmesinde maddelerinin, daha sonra tümünün aynen kabulü için gereken karar yetersayısının TBMM üye tamsayısının beşte üç çoğunluğu olduğu hükmünün;
b) Bu eylemli İçtüzük düzenlemesinin ayrılamaz parçası olan, 5660 sayılı Kanun’un 1. maddesinin kabulüne ilişkin 31.5.2007 günlü TBMM kararının,
2-a) Cumhurbaşkanının bir daha görüşülmek üzere TBMM’ne geri gönderdiği kanunların yapılan ikinci görüşmesinde usulüne uygun olarak kabul edilmeyerek reddedilen maddeleriyle birlikte, tümünün oylanmasında Anayasa’nın öngördüğü yeter sayıya ulaşılması halinde tüm maddelerinin kabul görmüş olacağına,
b) Bu eylemli İçtüzük düzenlemesinin ayrılamaz parçası olan, 5660 sayılı Kanun’un tümünün kabulüne ilişkin 31.5.2007 günlü TBMM kararının,
Anayasa’nın 87., 148., 153. ve 175. maddelerine aykırılığı savıyla iptalleri ve yürürlüklerinin durdurulması istemidir.
I - İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN GEREKÇESİ
Dava dilekçesinin yürürlüğü durdurma bölümünü de içeren gerekçesi şöyledir:
“III. İPTALİ İSTENEN İŞLEMLERİN ANAYASAYA AYKIRILIK GEREKÇELERİ
1. Eylemli bir İçtüzük düzenlemesi olarak oluşturulmuş bulunan, “Cumhurbaşkanı tarafından bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderilen Anayasa değişikliğine ilişkin kanunların ikinci görüşmede tümünün veya maddelerinin aynen kabulü için gereken karar yetersayısının Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğu olduğu” hükmünün ve bu İçtüzük düzenlemesinin ayrılamaz parçası olan, TBMM’nin 5660 sayılı Kanunun 1 inci maddesini kabul kararının Anayasaya aykırılığı
Anayasanın 175 inci maddesi, Anayasa değişikliği tekliflerinin kabulü ve onaylanması bakımından kademeli bir usul öngörmüştür. Bu kademeli usul, Anayasa değişikliği tekliflerinin kabulü için Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşte üçü ya da üçte ikisi biçiminde iki farklı karar yetersayısının ve bunlara bağlı zorunlu ya da ihtiyari halkoylamasının öngörülmüş olmasının sonucu olarak doğmuştur. İki defa görüşülme (bir başka deyişle ivedilikle görüşme yasağı) ve gizli oy ilkeleri, söz konusu usulün her aşamasında geçerli olan ilkelerdir.
Bu kademeli usulün ilk aşamasında, Anayasa değişikliği teklifinin kabulü için TBMM üye tamsayısının en az beşte üç çoğunluğunun oyu gerekmektedir. Bununla birlikte, söz konusu Anayasa değişikliği teklifinin birinci aşamada üye tamsayısının beşte üçünden ve hatta üçte ikisinden fazla bir çoğunlukla kabul edilmesi de olanaklıdır.
Anayasanın 175 inci maddesinin dördüncü fıkrasına göre, “Meclisçe üye tamsayısının beşte üçü ile veya üçte ikisinden az oyla kabul edilen Anayasa değişikliği hakkındaki Kanun, Cumhurbaşkanı tarafından Meclise iade edilmediği takdirde halkoyuna sunulmak üzere Resmi Gazete’de yayımlanır.” Bir başka deyişle, Anayasa değişikliğine ilişkin Kanunun TBMM’de beşte üçle üçte iki arasında bir çoğunlukla kabul edilmiş olması durumunda, Cumhurbaşkanının önünde iki seçenek vardır: Söz konusu Anayasa değişikliğine ilişkin Kanunu, bir daha görüşülmek üzere TBMM’ye geri göndermek ya da halkoylamasına sunmak. Bu durum ve aşamada, gidilecek halkoylaması, “mecburi halkoylaması” niteliğini taşımaktadır.
Bu ilk aşamada, Anayasa değişikliğine ilişkin bir Kanunun Meclis üye tamsayısının üçte ikisiyle ya da daha fazla bir çoğunlukla kabul edilmiş olması durumunda ise, Cumhurbaşkanının önünde bulunan seçenek sayısı üçe çıkmaktadır: Söz konusu Anayasa değişikliğine ilişkin Kanunu Resmi Gazete’de yayımlamak, bir daha görüşülmek üzere TBMM’ye geri göndermek ya da halkoylamasına sunmak. Bu durumda yapılacak halkoylaması, isteğe bağlı – ihtiyari bir niteliktedir.
Anayasanın 175 inci maddesinin Anayasa değişikliklerine ilişkin olarak öngördüğü kademeli usulün ikinci aşaması ise, Anayasa değişikliğine ilişkin kanunun, bir daha görüşülmek üzere Cumhurbaşkanınca TBMM’ye geri gönderilmesi durumunda ortaya çıkmaktadır. Bu durumda, Anayasa değişikliği sürecinin devam edebilmesi için, TBMM’nin söz konusu Anayasa değişikliğine ilişkin kanunu üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile kabul etmesi gerekmektedir. Bu, Anayasanın “Cumhurbaşkanı Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderebilir. Meclis, geri gönderilen Kanunu, üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile aynen kabul ederse Cumhurbaşkanı bu kanunu halkoyuna sunabilir.” şeklindeki 175 inci maddesinin üçüncü fıkrasının öngördüğü bir zorunluluktur. Kaldı ki, “Doğrudan veya Cumhurbaşkanının iadesi üzerine, Meclis üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile kabul edilen Anayasa değişikliğine ilişkin kanun veya gerekli görülen maddeleri Cumhurbaşkanı tarafından halkoyuna sunulabilir. Halkoylamasına sunulmayan Anayasa değişikliğine ilişkin Kanun veya ilgili maddeler Resmi Gazete’de yayımlanır.” düzenlemesini getiren Anayasanın 175 inci maddesinin beşinci fıkrasının amir hükmü de, aynı zorunluluğu tekrarlamaktadır.
Bu düzenlemelerden görüldüğü gibi, Anayasa koyucu tarafından, Anayasa değişikliğinin kabulü bakımından, bu kademeli usulün ilk aşamasında TBMM üye tamsayısının beşte üç çoğunluğu, kabul yetersayısı olarak yeterli görülmüşken; Cumhurbaşkanınca bir daha incelenmek üzere geri gönderme durumunun söz konusu olduğu ikinci aşamada, kabul yetersayısının üye tamsayısının üçte ikisi olduğu açıkça hükme bağlanmıştır.
Anayasa değişikliklerinin teklif, görüşme ve kabulüne ilişkin esaslar, Anayasanın 175 inci maddesinin yanısıra, TBMM İçtüzüğünün 93 üncü ve 94 üncü maddelerinde de düzenlenmiştir. Bunlardan “Anayasa değişiklik tekliflerinin kabulü” başlıklı 94 üncü madde de, “Anayasa değişiklik tekliflerinin birinci ve ikinci görüşmelerinde maddelerin kabulü ile ikinci görüşmenin sonunda tümünün kabulü üye tamsayısının beşte üçünün gizli oyu ile mümkündür” kuralı konulmuştur.
Bu düzenlemede göze çarpan ilk özellik, Anayasa değişiklikleri için gerekli olan kabul yetersayısının hem değişiklik teklifinin tümü, hem de her bir madde için ayrı ayrı aranmasıdır. Burada dikkati çeken bir diğer husus ise, İçtüzüğün, Anayasa değişiklikleri için gerekli kabul yetersayısını yalnızca yukarıda değinilen kademeli usulün ilk aşaması bakımından düzenlemiş, ikinci aşamadaki, yani Cumhurbaşkanı tarafından geri gönderilmesi üzerine bir daha görüşülmesi sırasındaki kabul yetersayısı konusunda sessiz kalmış olmasıdır.
Ancak, ikinci aşamadaki kabul yetersayısı, yukarıda açıkladığımız, Anayasanın 175 inci maddesinin üçüncü ve beşinci fıkralarının amir hükümleri uyarınca, TBMM üye tamsayısının üçte ikisi olmak zorundadır. Buna göre, bir daha görüşülmek üzere Cumhurbaşkanınca geri gönderilen Anayasa değişikliklerinin TBMM’de görüşülmesi sürecinde, maddelerinin ve tümünün kabulü için İçtüzüğün 94 üncü maddesinde, beşte üç olarak belirtilmiş olan yetersayının, üçte iki olması, Anayasanın 175 inci maddesinin amir hükmü gereğidir.
Anayasa değişikliklerinde teklifin tümü için olduğu gibi maddelerin kabulünde de aynı nitelikli kabul yetersayısının aranacağı hususu, TBMM İçtüzüğünün yanısıra, Anayasa Mahkemesinin E.1970/1, K.1970/31 sayılı kararında da açıklığa kavuşturulmuştur. Anayasa Mahkemesi söz konusu kararında aynen şu değerlendirmeleri yapmıştır:
“Bir kanun teklifinin, tüm maddeleriyle birlikte bir bütün teşkil ettiğinde kuşku yoktur. Anayasanın, bir kanunun kabulü için, 86 ncı maddedeki genel kuraldan ayrılarak özel bir yetersayı öngörmesi hallerinde kanunun maddeleri arasında bir ayırım yaparak bir kısmı hakkında genel nitelikteki yetersayısının, diğer bir kısmı hakkında da özel nitelikteki yetersayısının uygulanması nasıl söz konusu olamazsa, kanunun tümünün görüşülmesi ve kabulü ile maddelerin görüşülmesi ve kabulünde değişik yetersayıların aranması da düşünülemez.
Bu maddede geçen (teklifin kabulü) deyiminin, kanun teklifinin, maddeler de dahil olmak üzere bütününü kapsadığında şüphe yoktur. Zira yukarıda da açıklandığı gibi, bir teklifin maddeleri kabul edilmedikçe, tümünün kabul edilmiş olmasının bir mana ve değeri bulunmayacağı ve teklifin kanunlaşmasının mümkün olamayacağı gibi, tümü oylanıp kabul edilmedikçe, sadece maddelerin oylanıp kabul edilmiş olmasının da bir mana ve değeri bulunmaz ve böyle bir işleme tabi tutulan teklif de kanun niteliği kazanamaz.
Bu açıklamadan da anlaşılacağı üzere bir kanun teklifinin kabulü için Anayasada özel bir yetersayının öngörülmesi hallerinde, teklifin kabulü işlemini oluşturan ve sonunda kanun niteliğini kazanmada vazgeçilmez bir unsur olan her oylamada söz konusu özel yetersayısının aranmasının zorunlu olduğu üzerinde en küçük bir kuşkuya bile düşmek mümkün değildir. (Aynı yöndeki değerlendirme için Bkz. Anayasa Mahkemesinin E.1973/19, K.1975/87, K.T. 15.04.1975 sayılı kararı)
Anayasanın 175 inci maddesinin üçüncü ve beşinci fıkraları, TBMM İçtüzüğünün 94 üncü maddesi ve yukarıda anılan Anayasa Mahkemesi kararı doğrultusunda, Anayasa değişikliğine ilişkin kanunun Cumhurbaşkanınca, bir daha görüşülmek üzere TBMM’ye geri gönderildiği durumda, bu kanunun tümünün yanında, maddelerinin de tek tek Meclisin üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile aynen kabul edilmesinin, Anayasayı değiştirme sürecinin devam edebilmesi için bir zorunluluk olduğu açıktır. Bu zorunluluk, üçte iki çoğunlukla kabul edilmeyen maddelerin reddedilmiş sayılarak, Kanun metninden çıkarılmasını gerektirir.
Yukarıda kabul yeter sayıları konusunda belirtilen husus, öğretide bazı yazarlarca Anayasayı değiştiren kanunun tümüyle kabulü ile maddelerinin kabulü bakımından bir ayrım yapılmamak suretiyle örtülü olarak (Özbudun, Ergun, Türk Anayasa Hukuku, Yetkin Yay., 7. Baskı, Ankara, 2002, s. 154; Tanör, Bülent/Yüzbaşıoğlu, Necmi, 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku, Beta Yay., 8. Bası, İstanbul, 2006, s.273; Gönenç, Levent, Anayasa Değişikliklerinin Türkiye Büyük Millet Meclisine Geri Gönderilmesi ve Halkoyuna Sunulması, Yaşayan Anayasa, s. 1-2); bazı yazarlarca da bu ayrım yapılarak açıkça kabul görmüştür (Teziç, Erdoğan, Türk Parlamento Hukukunun Kaynakları ve İlgili Anayasa Mahkemesi Kararları, İÜHF Yay., İstanbul, 1980, s. 173-175; Teziç, Erdoğan, “Cumhurbaşkanının Geri Gönderme Yetkisi”, Anayasa Yargısı, S. 3, Ankara, 1987, s. 83-105; Onar, Erdal, 1982 Anayasasında Anayasayı Değiştirme Sorunu, Ankara, 1993, s. 90 vd.)
Cumhurbaşkanı tarafından bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderilen “Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” un 31.05.2007 tarihindeki ikinci görüşme ve kabulü aşamasındaki oylamada, Anayasanın 77 nci maddesinde değişiklik yapan birinci madde için 366 kabul oyu kullanılmış olup; bu durum karşısında yukarıda açıkladığımız, Anayasanın 175 inci maddesinin üçüncü ve beşinci fıkraları ile Anayasa Mahkemesi kararı doğrultusunda, söz konusu maddenin reddedilmiş sayılması gerekirdi. Buna karşın, oturumu yöneten TBMM Başkanı, açılan usul tartışmasında, Cumhurbaşkanı tarafından bir daha görüşülmek üzere geri gönderilen Anayasa değişikliğine ilişkin Kanunların kabul edilebilmesi için üye tamsayısının üçte iki çoğunluğunun oyunun gerekmediğini; kabul için gerekli karar yetersayısının her durum için Anayasanın 175 inci maddesinin birinci fıkrasında belirtilen üye tamsayısının beşte üçü olduğunu ifade ederek, 366 kabul oyu verilmiş bulunan birinci maddenin kabul edilmiş olduğunu açıklamıştır.
TBMM İçtüzüğünde Cumhurbaşkanınca tekrar görüşülmek üzere Meclise geri gönderilen Anayasa değişikliğine ilişkin kanunların aynen kabulünde uygulanacak karar yetersayısı ile ilgili bir düzenleme bulunmadığı için, söz konusu Anayasa değişikliğine ilişkin 5660 sayılı Kanunun 1 inci maddesinin 366 kabul oyu ile ve kabul yetersayısının Meclis üye tamsayısının beşte üçü olduğu açıklaması yapılarak kabul edilmesi, eylemli olarak yeni bir içtüzük hükmü oluşturulması anlamına gelmektedir.
Çünkü, Anayasanın 88 inci maddesine göre, kanun tasarı ve tekliflerinin TBMM’nde görüşülme usul ve esasları içtüzükle düzenlenmektedir ve Anayasa Mahkemesine göre, İçtüzüğün bir kuralının değiştirilmesi ya da İçtüzüğe yeni bir kural konulması niteliğinde olan TBMM işlem ve kararları, yeni bir İçtüzük kuralı sayılmaktadır. (Bkz. Anayasa Mahkemesinin E. 1999/12, K. 1999/5, K.t. 25.03.1999 sayılı kararı)
Kuşkusuz TBMM’nin, yapılan oylama ile oluşmuş bulunan 1 inci maddeyi kabul doğrultusundaki kararı da, bu eylemli içtüzük düzenlemesinin ayrılamaz bir parçasıdır.
Gerek oluşturulmuş bulunan söz konusu eylemli içtüzük hükmü gerekse onun ayrılamaz bir parçası niteliğini taşıyan TBMM’nin, 1 inci maddeyi kabule yönelik kararı, yukarıda açıkladığımız nedenlerle Anayasanın 175 inci maddesinin üçüncü fıkrasına aykırıdır ve iptal edilmeleri gerekmektedir.
2. “Cumhurbaşkanının bir daha görüşülmek üzere TBMM’ye geri gönderdiği Kanunların yapılan ikinci görüşmede usulüne uygun olarak kabul edilmeyen veya reddedilen maddelerin kabul edilen maddeleri ile birlikte tümü üzerindeki oylamaya taşınacağı ve Kanunun tümü Anayasanın öngördüğü yetersayı ile kabul edilirse, bu kabul kararının geçerli sayılarak, tüm maddelerinin kabul görmüş olacağı” hükmünün ve bu hükmün ayrılamaz parçası olan 5660 sayılı Kanunun tümünün kabulüne ilişkin 31.05.2007 tarihli TBMM kararının Anayasaya aykırılığı
Yukarıda da belirtildiği gibi, bir kanun teklifinin, tüm maddeleriyle birlikte bir bütün teşkil ettiğinde kuşku yoktur.
Teklifin kabulü deyiminin, kanun teklifinin maddeler de dahil olmak üzere bütününü kapsadığı da tartışmasızdır.
Bir teklifin maddeleri kabul edilmedikçe, tümünün kabul edilmiş olmasının bir mana ve değeri bulunmayacağı ve teklifin kanunlaşması mümkün olamayacağı gibi, tümü oylanıp kabul edilmedikçe, sadece maddelerin oylanıp kabul edilmiş olmasının da bir mana ve değeri bulunmaz ve böyle bir işleme tabi tutulan teklif de kanun niteliğini taşımaz. (Bkz. Anayasa Mahkemesinin E.1970/1, K.1970/31 sayılı kararı)
Diğer yandan, “maddeleri usulüne uygun olarak kabul edilmemiş olan bir kanunun tümünün sonradan usulünce kabul edilmiş olması, o kanunun usulünce kabul edilmemiş maddelerden oluşması nedeniyle bir anlam taşımaz........ bu aykırı işlemleri İçtüzüğe ve Anayasaya uygun bir biçime dönüştürmeye olanak vermez”. (Bkz. Anayasa Mahkemesinin E.1975/145, K.1975/198, K.T. 14.10.1975 sayılı kararı)
5660 sayılı kanunun ikinci görüşmesinde ise, Anayasanın öngördüğü karar yetersayısına ulaşan bir oyla yani usulüne uygun olarak kabul edilmemiş olduğu için reddedilmiş dolayısı ile düşmüş sayılması, bu nedenle de Anayasa değişikliğine ilişkin kanundan çıkarılması gereken birinci maddenin, kanunun tümü için yapılan oylamaya katıldığı, ve Kanunun tümü hakkındaki oylamada Anayasanın öngördüğü kabul yetersayısına ulaşıldığı için kanunun tümünün kabul edildiğinin TBMM Başkanınca açıklandığı ve dolayısı ile birinci maddenin de kanunlaştığı görülmüştür.
Söz konusu uygulama ile, eylemli bir içtüzük hükmü oluşturulduğunda kuşku yoktur.
Ancak oluşturulan bu eylemli içtüzük hükmü Anayasanın 175 inci maddesinin üçüncü fıkrasına, 153 üncü, 148 inci ve 87 nci maddelerine ve yukarıda belirtilen E.1970/1, K.1970/31, K.T. 14.10.1975 sayılı Anayasa Mahkemesi kararlarına aykırıdır.
Anayasanın 175 inci maddesi Cumhurbaşkanı tarafından bir daha görüşülmek üzere TBMM’ne geri gönderilen Anayasa değişikliğine ilişkin kanunların aynen kabulü için, TBMM üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu olan bir karar yetersayısı öngörmüştür.
Belirtilen uygulama ve bunun sonucunda oluşturulan eylemli İçtüzük hükmü ile Anayasanın öngördüğü üçte iki yetersayı ile yani usulüne uygun olarak kabul edilmemiş, bir başka deyişle reddedilmiş ve dolayısı ile düşmüş olan ve bu nedenle kanun metninden çıkarılması gereken maddenin, kanun metninde muhafaza edilerek, kanunun tümü için yapılan oylamaya taşınması, Anayasanın 175 inci maddesinde öngörülen özel kabul yetersayısının etkisiz hale getirilmesi anlamını taşımakta ve bu açıdan Anayasanın 175 inci maddesinin üçüncü fıkrasına aykırı düşmektedir.
Diğer yandan Anayasanın 175 inci maddesine aykırı olarak kabul edilmiş veya bir başka deyişle usulüne uygun olarak kabul edilmemiş bir maddenin, kanunun tümünün oylamasına katılması halinde, kanunun tümü için Anayasanın öngördüğü kabul yetersayısı ile kabul kararı alınsa dahi, bu kabul kararı, maddelerin ayrı ayrı kabulü ile tümüyle kabulü arasındaki, Anayasa Mahkemesinin yukarıda yer verdiğimiz kararlarında da vurgulanan “birlikte mana ve değer kazandıkları” doğrultusundaki olmazsa olmaz hukuki bağ nedeniyle de, Anayasanın 175 inci maddesinin üçüncü fıkrasına aykırı düşmekte ve geçerlilik kazanamamaktadır.
Ayrıca Kanunun tümü üzerinde yapılan oylamada, Anayasanın öngördüğü çoğunlukla bir kabul kararına ulaşılması, reddedilmiş olan maddenin kanun metninden çıkarılmamış bile olsa, kabul edilmiş olduğu sonucunu doğurmamaktadır.
Çünkü, yukarıda belirtilen Anayasa Mahkemesi kararlarından anlaşıldığı gibi, bir kanunun bir maddesinin usulüne uygun olarak kabul edilmemesinden doğan Anayasaya aykırı durum, kanunun tümünün oylamasında varılan kararın da geçerlilik kazanmasını engellemektedir.
Belirtilen bu hususlara rağmen, oluşturulan eylemli İçtüzük düzenlemesi ile usulüne uygun olarak kabul edilmemiş, bir anlamda reddedilmiş olan bir maddenin kanun metninden çıkartılmayarak kanunun tümü üzerindeki oylamaya katılmasına ve tümü üzerindeki oylamada Anayasada öngörülen yetersayı ile kabul kararına ulaşılması durumunda kanunun reddedilmiş veya usulüne uygun olarak kabul edilmemiş tüm maddelerinin, kabul edilmiş maddeleri ile birlikte kabul görmüş konumuna geçirilmesine imkan tanınması; Anayasanın 175 inci maddesinin yanısıra, yukarıda belirtilen Anayasa Mahkemesi kararlarına ve dolayısı ile Anayasanın 153 üncü maddesinde belirtilen Anayasa Mahkemesi kararlarının bağlayıcılığı ilkesine de aykırı bir durumun ortaya çıkmasına yol açmıştır.
Söz konusu eylemli İçtüzük düzenlemesinin Anayasanın 148 inci maddesi karşısındaki konumuna gelince; burada öncelikle Anayasanın 148 inci maddesinin, kanunların şekil bakımından Anayasaya uygunluk denetimini, “son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı” ile sınırlandırırken, Anayasa değişikliklerinde “teklif ve oylama çoğunluğuna ve ivedilikle görüşülemeyeceği şartına uyulup uyulmadığı” hususları ile sınırlandırmak suretiyle, Anayasa değişikliklerinin şekil denetimini kanunlardan daha kapsamlı tuttuğu söylenmelidir. Bu noktada, kanunların şekil denetimi sadece son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı ile sınırlanmışken, Anayasa değişikliklerinde “oylama çoğunluğuna” uyulup uyulmadığı ile sınırlanmış olmasının bir başka ayırt edici ve dikkat çekici özellik olduğu gözden kaçırılmamalıdır.
Bu doğrultuda Anayasa koyucu, Anayasa değişikliklerinde, Genel Kurulda yapılan birinci ve ikinci görüşmelerde, Anayasanın 175 inci maddesinde öngörülen çoğunluklara maddelerin oylanmasında da uyulup uyulmadığını Anayasa uygunluk denetimi kapsamı içinde tutmuş olmaktadır. Ayrıca Anayasanın 175 inci maddesi ve Anayasa Mahkemesinin yukarıdaki kararı doğrultusunda, Anayasa değişikliklerinde son oylamadan anlaşılması gerekenin, ikinci görüşme sonunda maddelerle ilgili hem ayrı ayrı, hem de tümü için yapılan oylamalar olduğunda kuşku yoktur.
Yukarıda belirtilen Anayasa Mahkemesi kararlarına göre ise, bu oylamalar arasında da bir birlik ve bütünlük bulunmakta ve birisinde söz konusu olan Anayasaya aykırı bir durum, diğerinin de Anayasaya aykırı bir görünüm almasına ve geçerlilik kazanamamasına yol açmaktadır.
Bu açıklamalar, Anayasa değişikliklerinde son oylama kavramı kapsamında düşünülen oylamalardan birisi olan “kanunun tümü” üzerindeki oylamada da kabul için Anayasada öngörülen üçte iki çoğunluğun mutlaka sağlanması gerektiğini ortaya koymaktadır.
Ancak Anayasanın 148 inci maddesinde ifade edilen, “öngörülen çoğunlukla oylama yapılması” koşulunun yerine getirilebilmesi için; öncelikle Kanunun tümü üzerinde, Anayasanın 148 inci maddesinin öngördüğü biçimle bir oylama yapılmış olması gerekmektedir.
Sözü geçen İçtüzük düzenlemesinin ise, usulüne uygun olarak kabul edilmemiş olan, bu nedenle reddedilmiş sayılan ve Kanun metninden düşürülmesi gereken bir maddeyi Kanunun tümü üzerindeki oylamaya taşıması, “kanunun tümü” üzerinde Anayasanın öngördüğü biçimde bir oylama yapıldığını tartışmaya açık hale getirmiştir.
Çünkü Kanun metninden düşürülmesi gereken bir madde Kanunun tümü üzerindeki oylamaya taşınmıştır ve içinde reddedilmiş bir maddenin yer aldığı metin ile yer almadığı metin bir ve aynı şeyler değildir. Bu metinler üzerine Kanunun tümüne ilişkin oylama yapılırken, TBMM üyelerinin farklı değerlendirmeler yapabileceği gözden kaçırılmamalıdır. Şöyle ki; bir milletvekili reddedilen maddeye karşı olduğu için, bu maddenin düştüğü bir teklifin veya Kanunun tümü üzerindeki oylamada kabul oyu kullanabileceği gibi; bir başka milletvekili de desteklemesi nedeniyle, söz konusu madde teklif veya Kanun metninde yer aldığı için, tümü üzerindeki oylamada kabul oyu kullanmak isteyebilecektir.
Bu nedenle “Kanunun veya teklifin tümü” nün kapsamına neyin alındığı çok önemlidir.
Söz konusu eylemli İçtüzük düzenlemesinde ise, kabul edilmeyen, bu nedenle de Kanun metninden düşürülmesi gereken maddenin Kanunun tümü üzerindeki oylamaya taşınmasına imkan verilerek, “kanunun tümü” kavramının içeriğinin belirsiz hale gelmesine yol açılmıştır.
Kanun metninden düşmesi gereken maddeye kabul oyu veren milletvekilleri ile reddeden milletvekilleri, içinde bu maddenin de yer aldığı bir bütünü değerlendirerek oy vermek durumunda bırakılmıştır.
Böylesi bir durumda, Kanunun tümü üzerinde yapılan oylamada oy kullanan milletvekillerinin sağlıklı bir değerlendirme yapması beklenemez ve Kanunun tümü üzerindeki oylamanın, Anayasanın 148 inci maddesinde belirtilen anlamda bir son oylama niteliği taşıdığı ve Anayasanın 148 inci maddesi ile uyum halinde olduğu söylenemez.
Diğer yandan reddedilmiş bir maddenin Kanun metninden düşürülmeyerek, Kanunun tümü hakkındaki oylamaya taşınması ve Kanunun tümünün Anayasanın öngördüğü karar yetersayısı ile kabulü halinde, diğer maddelerle birlikte kabul edilmiş sayılması doğrultusundaki bir uygulama ile ortaya çıkan bu İçtüzük düzenlemesi, TBMM’nin reddedilen maddeyle ilgili olarak oluşmuş bulunan iradesinin de yok sayılması sonucunu verecek ve Anayasanın 87 nci maddesinde TBMM’ne ve dolayısı ile milletvekillerine tanınmış olan kanun koymak, değiştirmek, kaldırmak yetkilerinin, Anayasanın 87 nci maddesinin gereğine uygun biçimde yerine getirilmesini engelleyecek; bu bakımdan Anayasanın 87 nci maddesine de aykırı bir görünüm taşıyacaktır.
Söz konusu eylemli içtüzük hükmü ve onun ayrılamaz bir parçası niteliğini taşıyan TBMM’nin 5660 sayılı Kanunun tümü hakkındaki 31.05.2007 tarihli kabul kararı, belirtilen nedenlerle Anayasanın 175, 148, 153 ve 87 nci maddelerine aykırı oldukları için, birlikte iptal edilmeleri gerekmektedir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ
İptali istenen eylemli İçtüzük hükümlerinin yürürlüğünün durdurulmaması halinde, 5660 sayılı Kanunla yapılan Anayasa değişiklikleri, Cumhurbaşkanınca onaylanarak Resmi Gazete’de ilan edilmekle yürürlüğe girecek veya halkoylamasına sunulabilecektir.
5660 sayılı Kanunla yapılan Anayasa değişikliklerinin Cumhurbaşkanı seçiminde getirdikleri yöntemin, siyasal yaşantımızda kuvvet ilişkilerini ve dengelerini değiştirecek ve Anayasanın benimsediği parlamenter sistemi başkalaştıracak büyük boyutlu etkileri olabilecektir.
Bu etkilerin, yasalaşma süreci Anayasaya aykırı eylemli İçtüzük değişiklikleri çerçevesinde tamamlanmış bir yasa ile gerçekleştirilmesi ise, hem hukuki hem de siyasi bakımdan kabul edilemez; hukuk devleti ilkesi ile bağdaştırılamaz ve bundan doğacak toplumsal boyuttaki zarar ve olumsuzlukların ileride giderilmesi beklenemez.
Bu gerekçelerle ve verilecek iptal kararının geriye yürümemesi nedeniyle sonuçsuz kalmaması için, iptali istenen söz konusu eylemli İçtüzük hükümleri ile bunların ayrılamaz parçası olan TBMM kararlarının, iptal kararı yürürlüğe girinceye kadar yürürlüklerinin durdurulmasının da istenmesine gerek duyulmuştur.”
…
VII. SONUÇ VE İSTEM
Yukarıda açıklanan gerekçelerle Anayasaya aykırı olan:
1. TBMM’nin 31.05.2007 tarihli 118 inci birleşiminde yapılan 5660 sayılı Kanunun ikinci görüşmesinde eylemli bir İçtüzük düzenlemesi olarak oluşturulan;
a. “Cumhurbaşkanı tarafından bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderilen Anayasa değişikliğine ilişkin kanunların ikinci görüşmede tümünün veya maddelerinin aynen kabulü için gereken karar yetersayısının Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğu olduğu” hükmünün,
b. Bu eylemli İçtüzük düzenlemesinin ayrılamaz parçası olan, 5660 sayılı Kanunun 1 inci maddesinin kabulüne ilişkin 31.05.2007 tarihli TBMM kararının,
2. TBMM’nin 31.05.2007 tarihli 118 inci birleşiminde yapılan 5660 sayılı Kanunun ikinci görüşmesinde eylemli bir İçtüzük düzenlemesi olarak oluşturulan;
a. “Cumhurbaşkanının bir daha görüşülmek üzere TBMM’ye geri gönderdiği Kanunların yapılan ikinci görüşmede usulüne uygun olarak kabul edilmeyen veya reddedilen maddelerinin kabul edilen maddeleri ile birlikte, tümü üzerindeki oylamaya taşınacağı ve Kanunun tümü Anayasanın öngördüğü yetersayı ile kabul edilirse, bu kabul kararının geçerli sayılarak tüm maddelerinin kabul görmüş olacağı” hükmünün,
b. Bu eylemli İçtüzük düzenlemesinin ayrılamaz bir parçası olan, 5660 sayılı Kanunun tümünün kabulüne ilişkin 31.05.2007 tarihli TBMM kararının,
iptallerine ve iptal kararı yürürlüğe girinceye kadar yürürlüklerinin durdurulmasına ilişkin talebimizi saygı ile arz ederiz.”
II - METİNLER
A- İptali İstenilen Türkiye Büyük Millet Meclisi Kararları
TBMM’nin 31.5.2007 günlü 18. birleşiminde yapılan 5660 sayılı Kanun’un ikinci görüşmesinde, maddelerin kabul edilmesi için beşte üç çoğunluğun yeterli olduğuna ilişkin eylemli içtüzük kuralı ve bu kurala göre yapılan oylama ile, reddedilmesi gereken maddenin yasanın tümüyle birlikte oylanabileceği, Anayasa’nın öngördüğü yeter sayı ile kabul edilirse bu kabul kararının geçerli sayılarak tüm maddelerinin kabul görmüş olacağına ilişkin eylemli içtüzük kuralı ve bu kurala göre yapılan oylamadır.
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Dava dilekçesinde Anayasanın 87., 148., 153. ve 175. maddelerine dayanılmıştır.
C- İlgili Görülen İçtüzük Kuralları
TBMM İçtüzüğü’nün Anayasa değişikliği ve Anayasada değişiklik tekliflerinin kabulüne ilişkin 93. ve 94. maddeleri şöyledir:
“
MADDE 93- Anayasa değişiklik teklifleri, diğer kanun tasarı ve tekliflerinin görüşülmesindeki usule tabidir. Ancak, bu teklifler Genel Kurulda iki defa görüşülür.
İkinci görüşmeye, birinci görüşmenin bitiminden kırksekiz saat geçmeden başlanamaz.
İkinci görüşmede yalnızca maddeler üzerinde verilmiş değişiklik önergeleri görüşülür, birinci görüşmede üzerinde değişiklik teklifi bulunmayan bir madde hakkında ikinci görüşmede önerge verilemez.
MADDE 94- Anayasada değişiklik tekliflerinin birinci ve ikinci görüşmelerinde, maddelerin kabulü ile ikinci görüşmenin sonunda tümünün kabulü üye tamsayısının beşte üç çoğunluğunun gizli oyu ile mümkündür.
Birinci görüşmede gerekli çoğunlukla kabul oyu alamayan bir madde ikinci görüşmede de gerekli çoğunlukta kabul oyu alamamışsa reddedilmiş olur.
Teklif hakkında verilen değişiklik önergesinin kabulü halinde, kabul için gerekli beşte üç çoğunluğun tespiti için bu önergenin oylanması gizli oylama suretiyle tekrarlanır.”
III - İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi gereğince Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa YILDIRIM, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Osman Alifeyyaz PAKSÜT’ün katılmalarıyla 05.07.2007 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında dava dilekçesi ve ekleri, ilk incelemeye ilişkin rapor, iptali istenilen TBMM kararı ile dayanılan Anayasa ve ilgili görülen İçtüzük kurallarıyla bunların gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Anayasa’nın 148. maddesinin birinci fıkrasında, “Anayasa Mahkemesi, kanunların, kanun hükmünde kararnamelerin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün Anayasaya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu denetler. Anayasa değişikliklerini ise sadece şekil bakımından inceler ve denetler,”; 85. maddesinde ise “Yasama dokunulmazlığının kaldırılmasına veya milletvekilliğinin düşmesine 84 üncü maddenin birinci, üçüncü veya dördüncü fıkralarına göre karar verilmiş olması hallerinde, Meclis Genel Kurulu kararının alındığı tarihten başlayarak yedi gün içerisinde ilgili milletvekili veya bir diğer milletvekili, kararın, Anayasaya, kanuna veya İçtüzüğe aykırılığı iddiasıyla iptali için Anayasa Mahkemesine başvurabilir. Anayasa Mahkemesi, iptal istemini onbeş gün içerisinde kesin karara bağlar” denilmektedir.
Anayasa’nın 85. maddesinde sözü edilen yasama dokunulmazlığının kaldırılmasına veya milletvekilliğinin düşmesine ilişkin TBMM kararları ile Anayasa’nın 148. maddesinde belirtilen TBMM İçtüzüğü’nün, hukuki nitelikleri bakımından birer parlamento kararı olduklarında duraksama bulunmamaktadır. Anayasa’da sayılarak gösterilen bu kararlar dışında kalan parlamento kararları kural olarak Anayasa’ya uygunluk denetimine bağlı tutulamamakta ise de, Anayasa Mahkemesi’nin birçok kararında belirtildiği gibi, iptali istenilen bir yasama tasarrufunun anayasal denetime bağlı tutulabilecek nitelikte olup olmadığı saptanırken sadece, onun bu tasarrufta bulunan organ tarafından nasıl nitelendirildiğine ve hangi ismin verildiğine veya bu işlemin nasıl bir yöntem izlenerek yapıldığına bakılması yeterli olmayıp, yapılış yöntemi ve adı ne olursa olsun hukuksal niteliği, etkisi ve doğurduğu sonuçlar da gözetilmelidir. Yapılacak değerlendirme sonucunda, iptali istenilen tasarrufun, Anayasa’nın 148. maddesi uyarınca Anayasa Mahkemesi’nin denetim alanına giren kanun, KHK veya TBMM İçtüzüğü ile aynı değer ve etkide bir işlem olduğu kanısına varılırsa bu işlem Anayasa Mahkemesi’nce denetlenebilir. Aksi halde, hukuksal nitelikleri, etkileri ve meydana getirdikleri sonuçlar bakımından, Anayasa’ya uygunluk denetimine tabi tutulan kanun, KHK ve TBMM İçtüzüğü ile eşdeğerde bulunan ve bu nedenle de belirtilen işlemlere özgü yöntem ve isimlerle tesis edilip, hukuki varlık kazanması gereken bazı yasama tasarrufları, farklı yöntem ve isimlerle hukuk sistemine dâhil edilerek Anayasa’ya uygunluk denetiminin kapsamı dışına çıkarılabilir.
Bu durumda adı yeni bir içtüzük düzenlemesi veya değişikliği olmadığı ve içtüzük yapılması ve değiştirilmesindeki yöntem uygulanmadığı halde değer ve etkisi bakımından birer içtüzük kuralı niteliğinde olan TBMM kararları anayasal denetime bağlı tutulabilir. Değer ve etkileri bakımından aralarında fark bulunmayan yasama tasarruflarının aynı yargısal denetime bağlı tutulmaları hukuk devleti olmanın da gereğidir.
Meclis kararları Anayasada açıkça öngörülen istisnalar dışında anayasallık denetimine tabi değildir. Ancak Anayasa Mahkemesinin denetimine tabi bir kural niteliğinde olduğu halde, “kural iradesinin” meclis kararı örtüsü altında gerçekleştirilmesi, hukuk devleti ve özgürlükler bakımından kimi zararlar doğurabilir. Bu nedenle meclis kararının bu koşullar altında denetlenmesi zorunluluğu doğmuştur. Bu istisnai yolun temel gerekçesi, meclis kararlarına karşı denetim olanağının bulunmaması ve Anayasayı dolanma girişimlerinin hukuksal koruma göremeyeceği düşüncesidir.
5660 sayılı Yasa, 354 Milletvekili imzasıyla yazılı olarak 3.5.2007 tarihinde TBMM Başkanlığına sunulan “Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Teklifi” ile başlayan sürecin ürünüdür. “Teklif” ile başlayan süreç, “Anayasanın değiştirilmesi, seçimlere ve halkoylamasına katılma” başlığını taşıyan Anayasanın 175. maddesinin öngördüğü “özel” süreçtir. Bu sürecin teklif, oylama, kabul ve yürürlüğe girme yönlerinden özel biçim koşulları olduğu gibi, bu süreç sonunda ortaya çıkan Meclis iradesine özel hukuksal sonuçlar bağlanmıştır. Kabul edilen yasa, Anayasa hükmü haline gelir ve esas yönünden denetimi olanaksız olup, şekil yönünden ise 148. maddede belirtilen çerçeve içinde denetlenebilir. Yapılacak iptal başvurusu, yasalar ve içtüzük yönünden altmış gün, şekil yönünden ise on günle sınırlı tutulmuştur. Ayrıca Anayasa Mahkemesi, olağan yasalar ve içtüzük değişikliklerinde salt çoğunlukla karar verebilirken, Anayasa değişikliklerinde iptale karar verebilmesi nitelikli çoğunluk koşuluna bağlanmıştır.
Türkiye Büyük Millet Meclisinde Anayasa değişikliği üzerinde yapılan oylamalar, Anayasanın 175. maddesindeki şekil koşullarına tabidir. Bu niteliğiyle “oylama” Anayasa yapım sürecinin ayrılmaz parçası olup, Anayasanın 148. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca da ayrı ve münhasır bir denetim konusunu oluşturmaktadır.
Anayasa’da açıkça öngörülmüş bir dava yolu kapsamında denetim olanağı bulunan ve özel koşullara tabi tutulan bir şekil aykırılığının, eylemli içtüzük değişikliği veya ihdası niteliğinde olduğu ileri sürülerek iptal istemine konu edilmesi, Anayasanın yasalar ve Anayasa değişiklikleri için öngördüğü şekil denetimine ilişkin sınırlarının aşılması sonucunu doğuracağından kabul edilemez.
Nitekim 5660 sayılı Yasanın Cumhurbaşkanınca geri gönderilmesi üzerine aynen kabul edilen 31.5.2007 gün ve 5678 sayılı Yasanın şekil yönünden iptali istemiyle Anayasa Mahkemesinde dava açılmıştır.
Açıklanan gerekçelerle istemin görevsizlik nedeniyle reddi gerekir.
IV - YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin 31.5.2007 günlü 18. birleşiminde yapılan 5660 sayılı Kanun’un ikinci görüşmesinde eylemli bir içtüzük düzenlemesi olduğu ileri sürülen;
1-a) Cumhurbaşkanı tarafından bir daha görüşülmek üzere TBMM’ne geri gönderilen Anayasa değişikliğine ilişkin kanunların ikinci görüşmede tümünün veya maddelerinin aynen kabulü için gereken karar yetersayısının Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğu olduğuna;
b) Bu eylemli İçtüzük düzenlemesinin ayrılamaz parçası olan, 5660 sayılı Kanun’un 1. maddesinin kabulüne ilişkin 31.5.2007 günlü Türkiye Büyük Millet Meclisi kararına,
2-a) Cumhurbaşkanının bir daha görüşülmek üzere TBMM’ne geri gönderdiği kanunların yapılan ikinci görüşmede usulüne uygun olarak kabul edilmeyen veya reddedilen maddelerin kabul edilen maddeleri ile birlikte, tümü üzerindeki oylamaya taşınacağı ve kanunun tümü Anayasa’nın öngördüğü yeter sayı ile kabul edilirse bu kabul kararının geçerli sayılarak tüm maddelerinin kabul görmüş olacağına,
b) Bu eylemli İçtüzük düzenlemesinin ayrılamaz parçası olan, 5660 sayılı Kanun’un tümünün kabulüne ilişkin 31.5.2007 günlü Türkiye Büyük Millet Meclisi kararına,
yönelik iptal istemleri 5.7.2007 günlü, E. 2007/62, K. 2007/66 sayılı kararla görevsizlik nedeniyle reddedildiğinden, bunlara ilişkin yürürlüğün durdurulması isteminin REDDİNE, 5.7.2007 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
V - SONUÇ
A- Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin 31.5.2007 günlü 118. birleşiminde yapılan 5660 sayılı Kanun’un ikinci görüşmesinde eylemli bir İçtüzük düzenlemesi olduğu ileri sürülen;
1- a) Cumhurbaşkanı tarafından bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne geri gönderilen Anayasa değişikliğine ilişkin kanunların ikinci görüşmesinde maddelerinin daha sonra da tümünün aynen kabulü için gereken karar yetersayısının Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğu olduğuna,
b) Bu eylemli İçtüzük düzenlemesinin ayrılamaz parçası olan, 5660 sayılı Kanun’un 1. maddesinin kabulüne ilişkin 31.5.2007 günlü Türkiye Büyük Millet Meclisi kararına,
2- a) Cumhurbaşkanının bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne geri gönderdiği kanunların, yapılan ikinci görüşmesinde usulüne uygun olarak kabul edilmeyerek reddedilen maddeleriyle birlikte, tümünün oylanmasında Anayasa’nın öngördüğü yeter sayıya ulaşılması halinde tüm maddelerinin kabul görmüş olacağına,
b) Bu eylemli İçtüzük düzenlemesinin ayrılamaz parçası olan, 5660 sayılı Kanun’un tümünün kabulüne ilişkin 31.5.2007 günlü Türkiye Büyük Millet Meclisi kararına,
yönelik iptal isteminin görevsizlik nedeniyle REDDİNE, 5.7.2007 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkanvekili
Haşim KILIÇ
Üye
Sacit ADALI
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Mustafa YILDIRIM
Üye
A. Necmi ÖZLER
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT