26 Ocak 2008 CUMARTESİ Resmî Gazete Sayı : 26768 ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Anayasa Mahkemesi Başkanlığından: Esas Sayısı : 2006/131 Karar Sayısı : 2007/4 Karar Günü : 24.1.2007 İPTAL DAVASINI AÇAN : Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Kemal KILIÇDAROĞLU, Haluk KOÇ ve 122 Milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU : 1.7.2006 günlü, 5538 sayılı Bütçe Kanunlarında Yer Alan Bazı Hükümlerin İlgili Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelere Eklenmesi ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 29. maddesiyle 3.7.2005 günlü, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14. maddesine eklenen fıkranın, Anayasa’nın 2., 10., 11. ve 127. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğünün durdurulması istemidir. I - İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN GEREKÇESİ Dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir: “III. İPTAL İSTEMİNİN ANAYASAYA AYKIRILIK GEREKÇESİ Anayasanın 10 uncu maddesinde kanun önünde eşitlik ilkesi düzenlenmiştir. 10 uncu madde hükmüne göre; ‘Herkes dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir... Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz. Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar.’ Anayasanın 10 uncu maddesinde belirtilen eşitlik ilkesi; eylemli eşitliği değil, hukuksal eşitliği ifade ederek aynı hukuksal durumda bulunanlar arasında haklı nedene dayanmayan ayırımlar yapılmasını önlemeyi amaçlar. Bu ilke, hukuksal durumu aynı olanların aynı kurallara, farklı olanların ise farklı kurallara bağlı tutulmasını gerektirir. Ancak, bazı durumlarda, makul ve haklı nedenlerle aynı hukuki konumda bulunanlara farklı kurallar uygulanması da, Anayasaya aykırılık oluşturmaz. Ne var ki aynı hukuki durumda olanlara farklı kurallar uygulanmasına yönelik yasa düzenlemeleri yapılırken haklı ve makul bir nedene dayanılmaması halinde, yasama erkinin keyfi bir biçimde kullanılması durumu ortaya çıkar ve bu şekildeki düzenlemeler, Anayasanın 10 uncu maddesinin yanı sıra hukuk devleti ilkesi ile de çelişir. 5393 sayılı Kanunun 14 üncü maddesine, 5538 sayılı Kanunun 29 uncu maddesi ile eklenen sekizinci fıkra, bu açıklamalar doğrultusunda Anayasanın 10 uncu ve 2 nci maddelerine aykırı bir görünüm taşımaktadır. Söz konusu hükümle, sivil hava ulaşımına açık havaalanları ile bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesisler 5393 sayılı Kanunun kapsamı dışına çıkartılmakta; bir başka deyişle ilgili belediyelerin görev, yetki ve sorumluluk alanı dışında bırakılmaktadır. Halbuki sivil hava ulaşımına açık olmayan havaalanları ile bu havaalanları bünyesindeki tesisler, ilgili belediyelerin görev, yetki ve sorumluluk kapsamında tutulmaktadır. Bu durumda sivil hava ulaşımına açık olmayan havaalanları ile bunların bünyesindeki tesisler belediyelerin yetki ve görev alanındaki hizmetlerden yararlanacak; belediyeler de bu tür havaalanları ve tesisleri yetki ve görevleri çerçevesinde denetleyecek; ulaşım yollarını yapmak, çöp toplamak, yapı ruhsatı vermek gibi birçok hizmet sunacak; vergi, resim ve sair harçları da alacaktır. Sivil ulaşıma açık havaalanları ise bu tür hizmetlerden yararlanamayacak; belediyelerin de bunları denetlemesi, vergi, resim veya harç alması, hizmet sunması söz konusu olmayacaktır. Söz konusu sekizinci fıkra hükmünün havaalanları arasında belediye hizmetlerinden yararlanmak; belediyeler arasında ise yetki, sorumluluk ve görevleri yerine getirmek bakımından yarattığı bu farklılıklar ve dolayısı ile ayrıcalıklar, makul ve haklı bir sebebe de dayanmamaktadır. Aksine, bu düzenlemenin, kamu yararı açısından olumsuz birtakım sonuçlar vereceğinden kuşku yoktur. Örneğin, sivil ulaşıma açık havaalanları ve tesislerin içerisinde imar hizmetlerinin belediyeler tarafından değil fakat başka kurumlarca yerine getirilmesi, belediye sınırları içinde imar planı bütünlüğüne aykırılıklar oluşturabilecektir. Keza, ulaşım yollarının yapılması görevi belediyelere verilmişken, sivil hava ulaşımına açık havaalanları ile tesislerinin bağlantı yollarının yapımının bunun dışında tutulması, bu hizmetlerin yerine getirilmesinde karmaşa ve aksamalara yol açabilecektir. Diğer yandan belediyelerin çöp toplama hizmetlerinden yararlanamaması, sivil hava ulaşımına açık havaalanlarında temizlik sorunları ortaya çıkaracaktır. Kamu yararına aykırı sonuçlar verebilecek olan; aynı hukuki konumda olmalarına rağmen makul ve haklı bir nedene dayanmaksızın, hizmete ulaşma, görev - yetki - sorumluluk yerine getirme bakımından havaalanları ve belediyeler arasında, ayırım yapan ve ayrıcalıklar yaratan sekizinci fıkra hükmünün, kanun önünde eşitlik ilkesine ve dolayısı ile Anayasanın 10 uncu maddesine aykırı düştüğü açıktır. Bir hukuk devletinde tüm kamu işlemlerinin nihai amacının kamu yararı olması gerekir. Bir hukuk devletinde kamu erkinin kullanımında keyfiliğe asla yer yoktur. İptali istenen sekizinci fıkra hükmünde, sivil ulaşıma açık havaalanları ile tesislerinin belediyelerin yetki ve görev alanlarının dışına çıkarılmasının ise makul, geçerli, haklı ve zorunlu görülebilecek herhangi bir gerekçesi yoktur. Aksine yukarıda belirtildiği gibi, bu düzenlemenin kamu yararı açısından sakıncalı birtakım sonuçlar doğurabileceği açıkça görülmektedir. Bu nitelikteki bir düzenlemenin kamu yararı amacı dışında bir amaca yönelmiş olduğu, keyfiliğe kaçtığı ortadadır. Böyle bir durum ise hukuk devleti ilkesi ile bağdaşmaz ve bu ilkenin ifade edildiği Anayasanın 2 nci maddesine aykırı düşer. İptali istenen sekizinci fıkra hükmünün, Anayasanın 127 nci maddesi ile de uyum halinde olduğu söylenemez. Anayasanın 127 nci maddesinin birinci fıkrasında, mahalli idarelerin, il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruldukları belirtilmiştir. İptali istenen fıkra hükmü ile ise, sivil ulaşıma açık havaalanları ile tesisleri belediye yetki alanından çıkarılarak bu alanda mahalli müşterek ihtiyaçları karşılamak için gerekli hizmetleri belediyelerin yerine getirmesi engellenmektedir. Halbuki Anayasanın 127 nci maddesine göre, sivil havaalanları olarak tahsis edilen alanlarda da, yapı ruhsatı verme, ulaşım yolları yapma, çöp toplama gibi mahalli müşterek hizmetlerin görülmesi ve bu hizmetlerin belediyeler tarafından yerine getirilmesi gerekmektedir. Bu nedenle söz konusu sekizinci fıkra hükmü, Anayasanın 127 nci maddesinin birinci fıkrasına aykırı düşmektedir. Anayasanın 127 nci maddesinin altıncı fıkrasında, yerel yönetimlere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanacağı ifade edilmektedir. İptali istenen düzenleme ile, belediyelerin havaalanları bakımından söz konusu olan gelir kaynaklarının, sivil hava ulaşımına açık havaalanları açısından ortadan kaldırıldığı görülmektedir. Böyle bir durumun Anayasanın 127 nci maddesinin altıncı fıkrası ile de çelişeceği söylenmelidir. Anayasanın herhangi bir hükmüne aykırı bir düzenleme hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleri ve dolayısı ile Anayasanın bu ilkelerin ifade edildiği 2 nci ve 11 inci maddeleri ile de bağdaşmaz. Yukarıda açıklanan nedenlerle Anayasanın 2 nci, 10 uncu, 11 inci ve 127 nci maddelerine aykırı olan söz konusu sekizinci fıkranın iptal edilmesi gerekmektedir. IV. YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ 01.07.2006 tarihli ve 5538 sayılı Kanunun 29 uncu maddesinin 03.07.2005 tarihli ve 5393 sayılı Kanunun 14 üncü maddesine eklediği ve Anayasanın 2 nci, 10 uncu, 11 inci ve 127 nci maddelerine aykırı olan sekizinci fıkranın uygulanması halinde sivil hava ulaşımına açık havaalanları, bunlardan yararlanan kişiler ve belediyeler bakımından sonradan giderilmesi güç durum ve zararlar doğabilecektir. Bunun önlenebilmesi için, iptali istenen sekizinci fıkranın dava sonuçlanıncaya kadar yürürlüğünün durdurulması gerekmektedir. V. SONUÇ VE İSTEM 01.07.2006 tarihli ve 5538 sayılı Bütçe Kanunlarında Yer Alan Bazı Hükümlerin İlgili Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelere Eklenmesi ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 29 uncu maddesinin, 03.07.2005 tarihli ve 5393 sayılı Kanunun 14 üncü maddesine eklediği sekizinci fıkranın iptaline ve dava sonuçlanıncaya kadar yürürlüğünün durdurulmasına ilişkin istemimizi arz ederiz.” II - YASA METİNLERİ A - İptali İstenen Yasa Kuralı 1.7.2006 tarihli ve 5538 sayılı Bütçe Kanunlarında Yer Alan Bazı Hükümlerin İlgili Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelere Eklenmesi ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 29. maddesiyle 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14. maddesine eklenen sekizinci fıkra şöyledir: “Sivil hava ulaşımına açık havaalanları ile bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesisler bu Kanunun kapsamı dışındadır.” B - Dayanılan Anayasa Kuralları Dava dilekçesinde iptal istenilen kuralın Anayasa’nın 2., 10., 11. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmektedir. III - İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi gereğince Tülay TUĞCU, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa YILDIRIM, A. Necmi ÖZLER, Ali GÜZEL, Şevket APALAK ve Serruh KALELİ’nin katılımlarıyla 14.09.2006 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verildi. IV - YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ 1.7.2006 günlü, 5538 sayılı Bütçe Kanunlarında Yer Alan Bazı Hükümlerin İlgili Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelere Eklenmesi ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 29. maddesiyle 3.7.2005 günlü, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14. maddesine eklenen fıkranın yürürlüğünün durdurulması isteminin, koşulları oluşmadığından REDDİNE, 14.9.2006 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. V - ESASIN İNCELENMESİ Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali istenen Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: Dava dilekçesinde, iptali istenen kuralla sivil hava ulaşımına açık havaalanları ile bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesislerin 5393 sayılı Yasa kapsamı dışına çıkarıldığı, oysa, sivil hava ulaşımına açık olmayan havaalanları ile bu havaalanları bünyesindeki tesislerin ilgili belediyelerin görev, yetki ve sorumluluk kapsamında olduğu, belediyelerin bu tür havaalanları ve tesisleri yetki ve görevleri çerçevesinde denetleyeceği, ulaşım yollarını yapmak, çöp toplamak, yapı ruhsatı vermek gibi birçok hizmet sunacağı, vergi, resim ve sair harçları da alacağı, buna karşın sivil ulaşıma açık havaalanları için bunların olanaksız olacağı, bu farklılığın ve ayrıcalığın makul sebebe dayanmadığı ve kamu yararı bakımından olumsuz bir takım sonuçlar doğuracağı, örneğin, sivil ulaşıma açık havaalanları ve tesislerin içerisinde imar hizmetlerinin belediyeler tarafından değil, başka kurumlarca yerine getirilmesi ve belediye sınırları içinde imar bütünlüğüne aykırılıklar oluşabileceği, keza ulaşım yollarının yapılması görevi belediyelere verilmişken, sivil hava ulaşımına açık havaalanları ile tesislerinin bağlantı yollarının yapımının bunun dışında tutulmasının, bu hizmetlerin yerine getirilmesinde karmaşa ve aksamalara neden olabileceği, ayrıca çöplerin toplanamaması nedeniyle temizlik sorunlarına yol açabileceği, diğer taraftan söz konusu havaalanlarındaki mahalli müşterek hizmetlerin görülmesinin belediyelerin görev alanı dışına çıkarıldığı belirtilerek, kuralın Anayasa’nın 2., 10. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 5538 sayılı Yasa’nın 29. maddesiyle 5393 sayılı Yasa’nın 14. maddesine eklenen fıkrada “Sivil hava ulaşımına açık havaalanları ile bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesisler bu Kanunun kapsamı dışındadır” denilmektedir. Benzer kural, 5538 sayılı Yasa’nın 23. maddesiyle 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Yasası’nın 7. maddesine eklenerek paralellik sağlanmıştır. Anayasa’nın 127. maddesinin birinci fıkrasına göre “Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.” İkinci fıkrasına göre de “Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.” Belediyeler Anayasa’nın 127. maddesi uyarınca mahalli müşterek ihtiyaçları karşılamak üzere kurulmuş, kamu tüzelkişiliğine ve yönetsel özerkliğe sahip, idarî vesayete tâbi bir yerel yönetim türüdür. Yerel yönetimler açısından özerklik, anayasa ve yasaların belirlediği kamu hizmetlerinin önemli bir bölümünün yurttaşların yararına olarak, yerel yönetimlerin sorumluluğu altında yerine getirilmesi yetkisidir. Belediyeler belediye sınırları içinde, Anayasa’nın 127. maddesinin birinci fıkrasına göre “mahalli müşterek ihtiyaçları” karşılamakla görevlendirilirken, ikinci fıkrasına göre de bu görevlendirmenin yerinden yönetim ilkesine uygun olarak yasayla yapılması zorunlu kılınmaktadır. Belediyeler mahalli müşterek gereksinimleri, yasalarla sınırları belirlenmiş alanlarda özerk biçimde belirleyebilir. Mahalli müşterek ihtiyaç, herhangi bir yerel yönetim biriminin sınırları içinde yaşayan kişi, aile, zümre ya da sınıfın özel çıkarlarını değil, aynı yörede birlikte yaşamaktan doğan eylemli durumların yarattığı, yoğunlaştırdığı ve sürekli güncelleştirdiği, özünde etkinlik, ölçek ve sağladığı yarar bakımından yerel sınırları aşmayan, bölünebilir ve rekabet konusu olabilen yerel ve kamusal hizmet karakterinin ağır bastığı ortak beklentileri ifade etmektedir. Sivil hava taşımacılığının, belirli bir bölgedeki insanların ulaşım gereksinimini karşılasa bile, bu gereksinimin, “aynı yörede birlikte yaşamaktan doğan eylemli durumların yarattığı, yoğunlaştırdığı ve güncelleştirdiği, özünde yerel ve kamusal hizmet karakterinin ağır bastığı ortak beklentileri ifade” eden bir gereksinim olmadığı açıktır. Sivil hava taşımacılığı, doğası gereği ve zorunlu olarak birden fazla kenti, kimi zaman birden fazla ülkeyi ilgilendiren, coğrafi alan olarak birbirinden tamamen ayrı ve ancak belirli bir mesafenin üstünde olan kentler arasındaki bir taşımacılıktır. Zorunlu olarak ulusal ve uluslararası güvenliği ilgilendirmektedir. Sivil hava taşımacılığının ulusal niteliği dikkate alındığında, bu hizmetin verilmesi için sivil hava taşımacılığına açık havaalanları bünyesinde kurulması ve işletilmesi zorunlu olan hava taşımacılığına özgü hizmetlerin de mahalli müşterek nitelikte olmadığı ve belediyelerin görev alanına girmediği anlaşılmaktadır. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 127. maddesine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir. Kuralın Anayasa’nın 2. ve 10. maddeleriyle ilgisi görülmemiş, 11. maddenin anayasallık denetiminde işlevsel olmaması nedeniyle, bu yönde bir inceleme yapılmamıştır. VI - SONUÇ 1.7.2006 günlü, 5538 sayılı “Bütçe Kanunlarında Yer Alan Bazı Hükümlerin İlgili Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelere Eklenmesi ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 29. maddesiyle 3.7.2005 günlü, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14. maddesine eklenen sekizinci fıkranın Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, 24.1.2007 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. | Başkan Tülay TUĞCU | Başkanvekili Haşim KILIÇ | Üye Sacit ADALI | | Üye Fulya KANTARCIOĞLU | Üye Ahmet AKYALÇIN | Üye Mehmet ERTEN | | Üye A. Necmi ÖZLER | Üye Serdar ÖZGÜLDÜR | Üye Şevket APALAK | | Üye Serruh KALELİ | Üye Osman Alifeyyaz PAKSÜT | |
