5 Kasım 2008 ÇARŞAMBA Resmî Gazete Sayı : 27045 ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Anayasa Mahkemesi Başkanlığından: Esas Sayısı : 2004/55 Karar Sayısı : 2008/118 Karar Tarihi : 12.6.2008 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay Beşinci Dairesi İTİRAZIN KONUSU: 13.4.1994 günlü, 3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun’un 4756 sayılı Yasa’nın 9. maddesi ile değiştirilen 15. maddesinin son fıkrasının Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Uzmanlığı yönünden, Anayasa’nın 2., 7., 8., 123. ve 128. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I - OLAY Davacının, gerekli şartları yerine getirmediğinden üst kurul uzmanlığına atamasının yapılmamasına ilişkin işlemin iptali için açtığı davada verilen red kararının temyiz incelemesinde, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Danıştay Beşinci Dairesi iptali için başvurmuştur. II - İTİRAZIN GEREKÇESİ Başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir: “Süheyla Öksüz tarafından, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Uzmanlığına yapılan atamalara ilişkin 7.8.2002 günlü, 2002/35 sayılı kararın ve bu karara dayalı olarak kurulan 8.8.2002 günlü, 574 sayılı işlemin iptali istemiyle Radyo ve Televizyon Üst Kurulu’na karşı açılan davanın reddi yolunda Ankara 8. İdare Mahkemesi’nce verilen 30.5.2003 günlü, E:2002/1399, K:2003/697 sayılı kararın davacı tarafından temyizi üzerine oluşturulan dosya incelendi: Davacının, gerekli şartları yerine getirmediği için üst kurul uzmanlığına atamasının yapılmaması ile diğer çalışanların Üst Kurul Uzmanlığı’na atanmasına ilişkin işlem; “Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Uzman Yardımcılığı ve Uzmanlık Sınav, Görev ve Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğe göre tesis edilmiş olup, anılan Yönetmeliğin yasal dayanağını 3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanunun 4756 sayılı Kanunla değişik 15. maddesini oluşturmaktadır. 3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun ile kamu tüzel kişiliğine, idari ve mali özerkliğe sahip, tek başına icrai nitelikte kararlar alabilen ve yaptırımlar uygulayabilen Radyo ve Televizyon Üst Kurulu oluşturulmuştur. Radyo ve televizyon faaliyetlerini düzenlemek amacıyla oluşturulan Kurul, sektör politikalarını belirlemek, idari düzenleme yapmakla görevli, kuruluş ve görev alanı itibariyle son yıllarda klasik idari örgütlenme modeli dışında kurulan, öğretide “Bağımsız İdari Otoriteler” olarak adlandırılan idari kuruluşlar arasında yer almaktadır. Kamusal yaşamı etkileyen belli kamu hizmetlerini düzenleme ve denetleme işlevini yerine getirmek üzere kurulan bağımsız idari otoriteler, klasik idari yapının dışında, kamu tüzel kişiliğine sahip kamu kurumu niteliğini taşımaktadırlar. Dolayısıyla anılan kuruluşların, kamu kurumu nitelikleri göz önüne alınıp, idarenin kuruluş ve faaliyetleriyle, personeline ilişkin Anayasa’da yer alan ilkeler doğrultusunda kurulması gerekir. 3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanunun Üst Kurul personelinin hukuki durumunu düzenleyen 15. maddesinde Üst Kurulun, Kanunun kendisine verdiği görevleri yerine getirmek maksadı ile yeterli sayıda ve vasıfta personelden teşkilatını oluşturacağı belirtildikten sonra, Teşkilat personelinin istihdam şekli, özlük hakları, çalışma esas ve usullerinin Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu personeline uygulanan hükümlere tabi olduğu kurala bağlanmıştır. 2954 sayılı Türkiye Radyo ve Televizyon Kanunu’nun 53. maddesinde istihdam edilecek personel arasında “uzman” unvanına yer verilmiş, ancak bu uzmanların nitelikleri konusunda bir düzenleme getirilmeyip konu Kurum tarafından çıkarılacak Yönetmeliklere bırakılmıştır. 3984 sayılı Yasa’nın atıfta bulunduğu 2954 sayılı Yasa’da uzmanların nitelikleri konusunda düzenlemeye yer verilmemesi, aynı hizmet alanında farklı görevleri üstlenen Radyo ve Televizyon Üst Kurulu uzmanlarının göreve alınmalarında aranacak nitelikler seçilme usulü, yetişme koşulları, çalışma usul ve esaslarının bu kurumun özelliği de dikkate alınarak düzenlenmesini gerekli kılmaktadır. Anayasa’nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyetinin “hukuk devleti” vurgulanmış, 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin Anayasa ve yasalara uygun olarak kullanılıp, yerine getirileceği belirtilmiş; 123. maddesinde de “idare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir” hükmüne yer verilmiştir. Anayasa’nın 128. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında ise; Devletin kamu iktisadi teşekkülleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle görevli oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği, memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği belirtilmiştir. Hukuk devleti ilkesinin gerçekleşmesi için yasaların Anayasa’ya uygunluğunun sağlanması zorunludur. Anayasa’nın üstünlüğü ve bağlayıcılığı, yasaların normlar hiyerarşisinde en üstte yer alan anayasaya bağlılığının denetlenmesini gerektirmektedir. Anayasa’nın 7. maddesinde; “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” kuralı bulunmaktadır. Yasama yetkisi asli bir yetki olduğundan ve Türk hukukunda kanunla düzenleme alanı konu itibariyle sınırlandırılamadığından (yasama yetkisinin genelliği) yasama organı dilediği alanı Anayasa ilkelerine uygun olmak koşuluyla düzenleme yetkisini haizdir. (Anayasa Mahkemesinin E:1985/2, K:1985/6 sayılı kararı; Özbudun, Ergun:Türk Anayasa Hukuku 4. Baskı. Ankara 1995, s.164-165) Yasayla düzenlenmesi Anayasada öngörülen bir konuda yasama organının, “temel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi, sınırsız, belirsiz geniş bir alanı yönetimin düzenlemesine bırakmaması gerekir” (Anayasa Mahkemesinin E:1993/5, K:1993/25 sayılı kararı). Bir başka deyişle yasama organı, sahibi olduğu yasama yetkisinin asli, devredilemez niteliğiyle birlikte yürütme ve idarenin türevsel, istisnai, sınırlı düzenleme yeteneğini dikkate almak suretiyle temel esaslarını düzenlediği konularda yürütme ve idareye düzenleme yetkisi tanıyabilir. Kamu görevlilerini ilgilendiren düzenlemeler söz konusu olduğunda, statünün yapıcı unsurlarının da kanunla düzenlenmesi gerekli olmaktadır. Yasama organının, idareye düzenleme yetkisi tanıdığı yasal düzenlemelerin, Anayasa’nın 7. maddesine uygun olup olmadığının belirlenmesinde Anayasa Mahkemesi’nin 4.7.1995 günlü, E:1995/35, K:1995/26 sayılı kararında ifade edildiği gibi hem Anayasa ile belirlenen ilkelere hem de Anayasa Mahkemesi kararlarıyla ortaya çıkan ölçütlere göre incelenmesi gerekmektedir. Anayasanın 7. maddesiyle ilgili olarak Anayasa Mahkemesi kararlarıyla ortaya çıkan ölçütler konusunda çok sayıda karar bulunmaktadır. Şöyle ki; - Yasa koyucu temel kuralları saptadıktan sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları düzenlemek üzere hükümete yetki verebilir. (Anayasa Mahkemesinin 10.12.1962 günlü, E:1962/198, K.1962/111 sayılı kararı) - “...yasa düzenlemek istediği alanı yeterince düzenleyecek ve yürütmeye tanıyacağı yetkileri yine yeterince sınırlandıracak, yürütme ise yasanın tanıyacağı sınırları belli yetkinin nasıl kullanılacağını düzenleyecektir...” (Anayasa Mahkemesinin 23, 24, 25 Ekim 1969 günlü, E:1967/41, K:1969/57 sayılı kararı) - “... Yürütmenin ... klasik düzenleme yetkisi, idarenin kanuniliği ilkesi çerçevesinde sınırlı ve tamamlayıcı bir yetki durumundadır. Bu bakımdan ... yasalarda düzenlenmemiş bir alanda yürütmenin sübjektif hakları etkileyen bir kural koyma yetkisi bulunmamaktadır. Yasa ile yetkili kılınmış olması da sonuca etkili değildir ... uygulamaya ilişkin esasların tespiti yönünden yürütmeye verilen yetkinin genişliği ve belirsizliği apaçık ortadadır. Yasada, esasla alakalı bir çok yönler düzenlenmemiştir. Bu durum, açıkça bir yetki devridir...” (Anayasa Mahkemesinin 13.6.1985 günlü, E:1984/14, K:1985/7 sayılı kararı) - “... Yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasanın 7. maddesine uygun olabilmesi için temel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi, sınırsız, belirsiz, geniş bir alanı yönetiminin düzenlemesine bırakmaması gerekir. Temel kuralları koymadan, ölçüsünü belirlemeden ve sınırı çizmeden yürütmeye düzenleme yetkisi veren kural, Anayasanın 7. maddesine aykırı düşer...” (Anayasa Mahkemesinin 6.7.1993 günlü, E:1993/5, K:1993/25 sayılı kararı) - “... yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve bağlı bir yetkidir. Bu nedenle, Anayasada öngörülen ayrık durumlar dışında, yürütme organına yasalarla düzenlenmemiş bir alanda genel nitelikte kural koyma yetkisi verilemez. Ayrıca yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasanın 7. maddesine uygun olabilmesi için temel ilkelerin konulması, çerçevenin çizilmesi, sınırsız, belirsiz, geniş bir alanın bırakmaması gerekir.” (Anayasa Mahkemesinin 18.1.1996 günlü, E:1995/25, K:1996/2 sayılı kararı) Anayasa Mahkemesinin yukarıda belirtilen kararlarında getirilen ölçütlere göre; temel esas ve hükümler yasada yer aldıktan sonra uzmanlık veya yönetim tekniğine ilişkin konuların yürütme organına bırakılabilmesi mümkündür. Temel esas ve hükümler ise düzenlenecek konuya göre değişiklik gösterebilir. Bu şekilde yürütme organına yetki tanırken de, “idarenin yargısal denetiminin etkinliğini engellemeyecek” objektif kuralların konulması zorunludur. (Anayasa Mahkemesinin 23-25.10.1969 günlü, E:1967/41, K:1969/57 sayılı kararı) Kamu kurumu nitelikleri gözönüne alınarak bağımsız idari otoritelerin de örgütlenme ve faaliyet alanlarına, kamu yönetim usulüne tabi bu kuruluşlarda hizmetlerin kimlerce yürütüleceğine ve personel rejimine ilişkin temel ilke ve esasların yukarıdaki kararlarda ortaya konduğu üzere yasayla düzenlemesi Anayasal bir zorunluluktur. Yasama organı belirtilen konuları, ölçütlerini belirlemek suretiyle idarenin düzenlemesine bırakabilir. 3984 sayılı Yasa’nın 5. maddesi ile kurulan Radyo ve Televizyon Üst Kurulu’nun oluşumu, Üyelerin ve Başkanın seçimi, görev ve yetkilerinin yasal çerçevesi çizilmektedir. Ancak, Yasa’nın Üst Kurulun Teşkilatı ve Personeli konusunda düzenleme öngören 15. maddesinde; Daire Başkanlıklarının yeteri kadar uzman istihdam edecekleri ve uzmanlık esasına göre çalışacakları öngörülmekle birlikte, üst kurul personelinin özlük hakları, çalışma usul ve esasları ile personelle ilgili diğer hususların Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu personel rejimine tabi olduğu, üst kurulun çalışma usul ve esasları ile teşkilatı ve atama usullerinin, bu Kanuna uygun olarak üst kurul tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği kuralına yer verilmiştir. Görüldüğü gibi, hangi alanlarda uzman istihdam edileceği uzmanların nasıl bir yöntem izlenerek hangi ilke ve kurallara uyularak seçileceği, uzmanlarda aranacak öğrenim ve diğer atama koşullarının neler olacağı Yasayla düzenlenmemiş, belirtilen konular üst kurulun düzenlemesine bırakılmıştır. Böylece uzman istihdamı rejiminin, özel yöntem esas ve usullerinin belirlenmesi gerekirken, bu konuda hiç bir ilke ve kural konulmaksızın idareye bırakılması suretiyle yasama yetkisi, ölçüt ve sınırlama getirilmeksizin idareye devredilmiştir. Nitekim anılan düzenlemeye dayanılarak çıkarılan ve 7.11.1998 gün ve 23516 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Uzman Yardımcılığı ve Uzmanlık Sınav, Görev ve Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik” ile belirtilen hususların düzenlendiği, 12.1.2000 gün ve 23931 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmelikle eklenen geçici madde 2 ile uzmanlık gerektiren bir alanda bir yüksek öğretim kurumunda öğrenci olanlara dahi belirli koşullarla bu hakkın verildiği görülmektedir. Sonuç olarak, Radyo ve Televizyon Üst Kurulunda istihdam edilecek uzmanların personel rejimini belirleme yetkisinin temel ilke ve esasları konulup, çerçevesi çizilmeden, sınırları gözetilmeden üst kurula devrine ilişkin 3984 sayılı Yasa’nın yukarıda irdelenen hükmü, 2., 8., 123. ve 128. maddelerine aykırı olduğu gibi; yasama yetkisinin devredilme sonucunu doğurması nedeniyle Anayasa’nın 7. maddesine de aykırı bulunmaktadır. Açıklanan nedenlerle ve bir davaya bakmakta olan Mahkemenin, o dava sebepleriyle uygulanacak bir kanun veya kanun hükmünde kararname hükümlerini Anayasaya aykırı görmesi durumunda, bu yoldaki gerekçeli kararı ile Anayasa Mahkemesine başvurması gerektiğini düzenleyen 2949 sayılı Yasa’nın 28. maddesinin 2. fıkrası gereğince, 3984 sayılı Yasa’nın 15. maddesinin Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Uzmanlığı yönünden iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulmasına, dosyada bulunan ilgili belgelerin birer örneğinin Anayasa Mahkemesi Başkanlığına gönderilmesine, Anayasa Mahkemesinin bu konuda vereceği karara kadar davanın geri bırakılmasına, 31.3.2004 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.” III - YASA METİNLERİ A - İtiraz Konusu Yasa Kuralı 3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun’un itiraz konusu 15. maddesi şöyledir: “Üst Kurul yardımcı hizmetlerinin yürütülmesinde Başkana yardımcı olmak amacıyla bir Genel Sekreter atanır. Genel Sekreterin en az dört yıllık yükseköğrenim mezunu, otuz yaşını doldurmuş, Devlet memuriyetinde veya ihtisas dalında on yıllık meslekî tecrübeye ve Devlet memuriyeti için aranan koşullara sahip olması şarttır. Ana hizmet birimleri, Üst Kurul Başkanına bağlı, Hukuk Müşavirliği, Teftiş Kurulu Başkanlığı, Savunma Sekreterliği, İzleme ve Değerlendirme Dairesi Başkanlığı, Kamuoyu, Yayın Araştırmaları ve Ölçme Dairesi Başkanlığı, İzin ve Tahsisler Dairesi Başkanlığı, Uluslar-arası İlişkiler Dairesi Başkanlığı, Araştırma ve Geliştirme Dairesi Başkanlığından teşekkül eder. Yardımcı hizmet birimleri, Genel Sekretere bağlı, Personel Dairesi Başkanlığı, Eğitim Dairesi Başkanlığı, İdarî ve Mali İşler Dairesi Başkanlığı ve Teknik Hizmetler Dairesi Başkanlığıdır. Daire başkanlıkları, yeteri kadar uzman istihdam eder ve uzmanlık esasına göre çalışır. (Değişik ikinci cümle: 15/7/2003-4928/15 md.) Mahallî yayınları izlemek için gerekli görülen yerlerde halen mevcut kadrolardan bölge teşkilâtı oluşturulabilir. Daire başkanları ile daha üst düzeydeki görevliler Kurul Başkanının önerisi ve Üst Kurulun kararı ile atanır. Üst Kurul personelinin özlük hakları, çalışma usul ve esasları ile personelle ilgili diğer hususlar Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu personel rejimine tabidir. Üst Kurulun çalışma usul ve esasları ile teşkilâtı ve atama usulleri, bu Kanuna uygun olarak Üst Kurul tarafından çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir.” B - Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuruda Anayasa’nın 2., 7., 8., 123. ve 128. maddelerine dayanılmıştır. IV - İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca Mustafa BUMİN, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Fazıl SAĞLAM, A.Necmi ÖZLER ve Serdar ÖZGÜLDÜR’ün katılımlarıyla 8.7.2004 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliği ile karar verilmiştir. V - ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A - Sınırlama Sorunu Anayasa’nın 152. ve 2949 sayılı Yasa’nın 28. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi’ne itiraz yoluyla yapılacak başvurular, mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ile sınırlıdır. İtiraz yoluna başvuran Mahkemede açılmış olan dava, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu uzmanlarının atama usulleriyle ilgili olduğundan, 3984 sayılı Yasa’nın 15. maddesinin son fıkrasına ilişkin esas incelemenin “...ve atama usulleri...” ibaresi ile sınırlı olarak Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Uzmanlığı yönünden yapılmasına, 12.6.2008 gününde oybirliğiyle karar verilmiştir. B - Anayasa’ya Aykırılık Sorunu Başvuru kararında, Radyo ve Televizyon Üst Kurulunda hangi alanlarda uzman istihdam edileceğinin, uzmanların nasıl bir yöntem izlenerek hangi ilke ve kurallara uyularak seçileceğinin, uzmanlarda aranacak öğrenim ve diğer atama koşullarının neler olacağının yasayla belirlenmeyip Radyo ve Televizyon Üst Kurulu’nun çıkaracağı yönetmeliğe bırakılmasının, Anayasa’nın 2., 7., 8., 123. ve 128. maddelerine aykırılık oluşturduğu ileri sürülmüştür. 3984 sayılı Yasa’nın 15. maddesinin son fıkrası, Üst Kurul’un uzmanları da içersine alan personelinin atama usullerinin, bu Yasa’ya uygun olarak Üst Kurul tarafından çıkartılacak yönetmeliklerle belirleneceğini düzenlerken, aynı maddenin altıncı fıkrası ise, Üst Kurul’un personel rejiminin Türkiye Radyo – Televizyon Kurumu personel rejimine tabi olduğunu belirterek 2954 sayılı Türkiye Radyo ve Televizyon Kanunu’na yollama yapmıştır. Ancak gerek 2954 sayılı Yasa’da gerekse yasanın 50. maddesindeki Türkiye Radyo – Televizyon Kurumu personelinin bu yasada düzenlenen hükümler dışında kamu iktisadi kuruluşlarının personel rejimine tabi olacağına dair hükmü gereğince 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname’de uzmanların atama usulleriyle ilgili bir düzenleme bulunmamaktadır. Anayasa’nın 128. maddesinde “Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunla özel olarak düzenlenir.” denilmektedir. Radyo ve televizyon kuruluşlarına yayın izni ve lisans vermek, yayınların bu yasa ve milletlerarası andlaşmalara uygunluğu açısından izlenerek denetimlerini yapmak, yasaya aykırı ve tahsis şartlarına uymayan yayınlar için yaptırım uygulanmasına karar vermek, bu alandaki çalışma ve faaliyetlerle ilgili düzenlemeleri hazırlamak gibi temel işlevler üstlenen Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, idarenin bütünlüğü içersinde yer alan, kamu tüzel kişiliğini haiz, radyo ve televizyon yayınları alanında kamu hukuku ilke ve düzenlemelerine bağlı kalarak kamu yararı amacıyla işlemler yapan, genel idare esaslarına göre faaliyet gösteren, bu nedenle icra ettiği hizmet sürekli ve asli nitelikte olan bir kuruldur. Radyo ve Televizyon Üst Kurulu yasayla kendisine verilen kamu hizmeti niteliğindeki sürekli görev ve hizmetleri, maddenin dördüncü fıkrasına göre, daire başkanlıkları şeklinde örgütlenen ve uzmanlık esasına göre çalışan ana hizmet ve yardımcı hizmet birimlerince yerine getirir. Bu nedenle uzmanlar, Anayasa’nın 128. maddesinde sözü edilen genel idare esaslarına göre asli ve sürekli nitelik taşıyan kamu hizmetlerini yerine getiren personeldir. Anayasa’nın 128. maddesinin birinci fıkrası kapsamındaki görevleri yürüten bütün personelin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülüklerinin yasayla düzenlenmesi gerekir. Üst Kurul uzmanlarının, uzmanlık alanları, nitelikleri, öğrenim dalları ve düzeyleri, seçilme usulleri, tabi olacakları sınavlar, yeterliliklerinin belirlenmesi ve atamanın nasıl yapılacağını içeren atama usullerinin yasayla düzenlenmesi gerekirken, buna ilişkin düzenlemenin Üst Kurul’un çıkartacağı yönetmeliğe bırakılması Anayasa’nın 2. ve 128. maddelerine aykırıdır. Açıklanan nedenlerle, 15. maddenin son fıkrasında yer alan “...ve atama usulleri...” ibaresi Radyo ve Televizyon Üst Kurul uzmanları yönünden Anayasa’ya aykırıdır. İptali gerekir. Serdar ÖZGÜLDÜR bu görüşe katılmamıştır. İptal konusu kural, Anayasa’nın 2. ve 128. maddesine aykırı görülerek iptal edilmiş olduğundan, ayrıca Anayasa’nın 7. maddesi yönünden incelenmesine gerek duyulmamış, 8. ve 123. maddelerle de ilgisi görülmemiştir. VI - SONUÇ 13.4.1994 günlü, 3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun’un 15.5.2002 günlü, 4756 sayılı Yasa’nın 9. maddesiyle değiştirilen 15. maddesinin son fıkrasında yer alan “…ve atama usulleri …” ibaresinin, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Uzmanlığı yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Serdar ÖZGÜLDÜR’ün karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, 12.6.2008 gününde karar verildi. | Başkan Haşim KILIÇ | Başkanvekili Osman Alifeyyaz PAKSÜT | Üye Sacit ADALI | | Üye Fulya KANTARCIOĞLU | Üye Ahmet AKYALÇIN | Üye Mehmet ERTEN | | Üye Mustafa YILDIRIM | Üye A. Necmi ÖZLER | Üye Serdar ÖZGÜLDÜR | | Üye Şevket APALAK | Üye Zehra Ayla PERKTAŞ | KARŞIOY GEREKÇESİ 1- 13.4.1994 günlü, 3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun’un, 15.5.2002 günlü, 4756 sayılı Kanunla değişik iptal istemine konu 15. maddesinin son fıkrasında, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu’nun (RTÜK) çalışma usul ve esasları ile teşkilatının ve “atama usulleri”nin, bu kanuna uygun olarak Üst Kurul tarafından çıkarılacak yönetmeliklerle belirleneceği hüküm altına alınmaktadır. Danıştay 5. Dairesi’nin itiraz başvurusuna konu olayda da, anılan Kanunu’nun 15. maddesinin dördüncü fıkrasında belirtilen “…uzman…” kadrosuna ilişkin olarak Kanunda somut bir belirleme yapılmadığı ve çerçevenin çizilmediği, dolayısıyle salt Üst Kurul’un takdirine bırakılma şeklindeki itiraza konu kuralın Anayasa’ya aykırı düştüğü ileri sürülmektedir. Hemen işaret etmek gerekir ki, anılan düzenlemenin, Anayasa’nın 128. maddesinin birinci fıkrası ile uyumlu olmadığını söyleyebilmek mümkün değildir. Gerçekten, anılan Anayasal hüküm, kamuda nitelikli ve özellikli kimi görev ve hizmetlerin mutlaka memurlar ve diğer kamu görevlileri marifetiyle gördürülmesinin zorunlu olduğu anlamında yorumlanmamalıdır. Dava konusu kuralla ilgili olarak sorulması gereken ilk soru, RTÜK’nun istihdam edeceği “uzman” kadrolarındaki kişilerin yapacağı işin, Devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli bir görev mahiyetinde sayılıp sayılmayacağıdır. 3984 sayılı Kanun’un 5. ve 12. maddelerine göre RTÜK, idari ve mali özerkliğe sahip bir kurum olarak düzenlenmiş olup; öğretideki nitelemeye göre bir “bağımsız idari otorite” (5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun nitelendirmesiyle -EK III sayılı Cetvel Düzenleyici ve Denetleyici Kurum) statüsündedir. Ülkenin radyo ve televizyon yayın-iletişim sistemi üzerinde en yetkili kurum olması dolayısıyle, ifa ettiği hizmetin bir yönü itibariyle kamusal bir işlev olarak değerlendirilmesi gereklidir. Ancak, 5018 sayılı Kanun’un 2. ve 3984 sayılı Kanun’un ilgili maddelerinin düzenlemesinden de açıkça anlaşılacağı üzere, RTÜK’ü tam anlamıyla klâsik bir kamu kurumu olarak nitelemeye ve yaptığı hizmeti Devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu bir kamu hizmeti mahiyetinde görmeye ve bunun sonucu olarak da kurumdaki asli ve sürekli görevlerin sadece memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülmesi ve bunlara özgü personel rejiminin mutlaka RTÜK’de istihdam edilecek personele (bu arada uzman kadrosunda görev yapacaklara da) tatbiki gerektiği şeklindeki görüşü benimsemeye imkân yoktur. Kurumun bu “özel” statüsü gereği, RTÜK’de ifa edilen hizmetin tümünün memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülmesine gerek olmayıp; teknik ve ihtisası gerektiren, nitelikli ve kariyer yapmış eleman istihdamını zorunlu kılan bazı hizmetlerin, iptali istenen kuralda olduğu gibi, diğer istihdam şekilleriyle gördürülmesinde Anayasal bir engel bulunmamaktadır. Konuya açıklık getirecek diğer bir tespit, Anayasa’nın 133. maddesinin ikinci fıkrasındaki düzenlemedir. Anılan düzenlemeye göre, radyo ve televizyon faaliyetlerini düzenlemek ve denetlemek amacıyla kurulan RTÜK’nun kuruluşu, görev ve yetkileri, üyelerinin nitelikleri, seçim usulleri ve görev süreleri kanunla düzenlenecektir. Görüldüğü üzere, anılan Anayasal kuralda sadece RTÜK üyeleri bakımından kimi düzenlemeler yapılmış; ancak bu kurumun “düzenleyici ve denetleyici kurum” oluşu gözetilerek, üyeler dışındaki personeli yönünden, Anayasa’nın 128. maddesinin birinci fıkrasına benzer bir hüküm öngörülmemiştir. Böylelikle, RTÜK’ün belirtilen organik yapısı gözetilerek, bu Kurumda çalışacak personel yönünden memurlar ve diğer kamu görevlileri bakımından getirilen ölçütlere yer verilmemiştir. Bunun doğal sonucu olarak da, RTÜK’ün bu konumu gözetilerek, personel istihdamı yönünden yasa koyucunun takdir yetkisini düzenleyici tasarrufa bırakması doğaldır ve bu yönü itibariyle de ortaya Anayasa’ya aykırı bir yön bulunmamaktadır. 2- Öte yandan, Anayasa Mahkemesi’nin konuya ilişkin kararlarından da aynı sonucu çıkarmak mümkündür. Anayasa Mahkemesi bir kararında “…Anayasanın 125. maddesinin dördüncü fıkrasında geçen ‘yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesi’ hükmündeki ‘esaslar’ sözcüğü ile 128. maddesinin birinci fıkrasında geçen ‘genel idare esasları’ deyimi, kamu görevinin anayasal dayanağıdır… Önemi ve değeri nedeniyle Devletin başlıca görevleri ‘genel idare esasları’na göre yürütülmektedir. ‘Genel idare esasları’na göre yürütülen kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde kadro esastır. Bu hizmetlerin yapısal ve işlevsel özellikleri, onu diğer hizmetlerden ayırır. Bu görevlerde bulunan kimseler, yasaların güvencesi altındadır. Anayasanın 128. maddesinde genel idare esaslarına göre yürütülen kamu hizmetlerine ilişkin asli ve sürekli görevlerin ancak memurlar ve diğer kamu görevlileri tarafından yerine getirileceği belirtilmiştir. Bu görevlerin kadroya bağlanması dışında, merkezi idare ile statüer bir ilişki içinde olması ve kamu gücünün kullanılması biçiminde özellikleri görülmektedir…” (Any. Mah.nin 9.2.1993 tarih ve E.1992/44, K.1993/7 sayılı kararı; AMKD., Sayı 29, S.273-275) şeklinde konuya açıklık getirmiştir. Yine Anayasa Mahkemesi, 3182 sayılı Bankalar Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair 23.5.1987 tarih ve 3332 sayılı Kanun’un ilgili maddelerinin iptali istemiyle açılan davaya ilişkin kararında, Devlet Yatırım Bankası’nda çalışanların statü ve özlük hakları konusunda Bakanlar Kurulu’nun yetkili kılınmasına ilişkin kuralla ilgili olarak şu değerlendirmeyi yapmıştır: “…İddianın yerinde olup olmadığına karar verebilmek için sözkonusu banka personelinin niteliğini belirlemek gerekir. Bilindiği gibi kamu bankaları tıpkı bankacılık sektöründe faaliyet gösteren özel sektör bankaları gibi kredi ve mevduat işlemlerine dönük faaliyette bulunmakta ve özel sektör bankaları ile yoğun bir rekabet içinde çalışmaktadır. Adı geçen sektörde özel işletmecilik esasları hakimdir. Bu nedenle banka personelinin hizmetini ‘genel idare esaslarına göre’ yürütülen ‘kamu hizmetleri’nden saymaya imkân yoktur. Dolayısıyle adı geçen banka personelinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin Bakanlar Kurulu kararı ile belirlenecek ilkeler çerçevesinde düzenlenmesinde Anayasanın 128. maddesine herhangi bir aykırılık yoktur…” (Any. Mah.nin 21.1.1988 tarih ve E.1987/11, M.1988/2 sayılı kararı; AMKD, Sayı 24, S.30) RTÜK’da yukarıda işaret edilen Anayasa Mahkemesi kararları ışığında, kamu (TRT) ve özel teşebbüsçe işletilen tüm radyo ve televizyon faaliyetleri üzerinde düzenleyici ve denetleyici işleve sahip, asıl iştigal olanı “görsel ve işitsel medya” olan bir kurum olarak, Anayasa’nın 128. maddesinin birinci fıkrasındaki “genel idare esaslarına göre kamu hizmetlerini yürütmekle yükümlü bir Devlet kuruluşu” şeklinde nitelendirilemez. Dolayısiyle, dava konusu kuralla öngörülen düzenlemenin Anayasa’ya aykırı bir yönü yoktur. Açıklanan nedenlerle, iptali istenen kuralın iptalini gerektirir hukuki bir nedenin bulunmadığı ve bu nedenle iptal isteminin reddi gerektiği kanısına vardığımdan; sayın çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılamadım. Üye Serdar ÖZGÜLDÜR |
