Başbakanlık Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğü
| 3 Şubat 2009 SALI Resmî Gazete Sayı : 27130 DANIŞTAY KARARI Danıştay Altıncı Daire Başkanlığından: Esas No : 2006/4099 Karar No : 2008/3006 Kanun Yararına Temyiz Eden : Danıştay Başsavcılığı Davacı : Oktay Alemdar - Alemdar Linyit İşletmeleri Vekili : Av.Gül İmer - Gazi Cad. No:71/2 - EDİRNE Davalı İdare : Edirne Valiliği İstemin Özeti : 2872 sayılı Çevre Kanunu uyarınca para cezası verilmesine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davanın reddi yolunda tek hakimle verilen Edirne İdare Mahkemesinin 26.12.2005 günlü, E:2005/139, K:2005/1836 sayılı kararının, "2872 sayılı Çevre Kanunu”nun davanın açıldığı ve kararın verildiği tarihte yürürlükte olan "İdari Cezalara İtiraz" başlıklı 25 inci maddesinde; idari cezalara karşı, cezanın tebliğ tarihinden itibaren en geç yedi gün içinde yetkili idare mahkemesine itiraz edilebileceği, itiraz üzerine verilen cezaların kesin olduğu hükmüne yer verildiği, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 51 inci maddesinin birinci fıkrasında; Bölge idare mahkemesi kararları ile idare ve vergi mahkemelerince ve Danıştayca ilk derece mahkemesi olarak verilip temyiz incelemesinden geçmeden kesinleşmiş bulunan kararlardan niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade edenlerin, ilgili bakanlıkların göstereceği lüzum üzerine veya kendiliğinden Başsavcı tarafından kanun yararına temyiz olunabileceğinin hükme bağlandığı, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 51 inci maddesinde, maddede yazılı idari yargı yerlerince kesin olarak verilen kararlara karşı kanun yararına temyiz yoluna başvurulabileceğine ilişkin açık bir hüküm yer almamış olmakla birlikte, maddenin içeriği ve kamu yararına temyiz (bozma) kurumunun işlevi göz önünde tutulduğunda, idari mahkemelerinin "kesin olarak verilen" kararlarının da kanun yararına bozulması için temyiz olunabileceği sonucuna ulaşıldığı, davacının adli yargı mahkemelerinin görevli olduğu yolundaki iddiasının uyuşmazlık konusu çevre para cezasına karşı özel kanun olan 2872 sayılı Çevre Kanununun 25. maddesi uyarınca idare mahkemelerinde itiraz edilmesi gerektiği şeklinde düzenleme yapılması nedeniyle yerinde görülmediği, işin esasına gelince; 2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesinde; her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı biçimde alıcı ortama vermek, depolamak, taşımak, uzaklaştırmak ve benzeri faaliyetlerde bulunmanın yasak olduğu, kirlenme ihtimalinin bulunduğu durumlarda ilgililerin kirlenmeyi önlemekle; kirlenmenin meydana geldiği hallerde kirletenin, kirlenmeyi durdurmak, kirlenmenin etkilerini gidermek veya azaltmak için gerekli önlemleri almakla yükümlü oldukları, aynı Kanunun 20. maddesinde ise bu hükümlere aykırı davranan kişi ya da kuruluşların idari para cezasıyla cezalandırılacağının hükme bağlandığı 22.11.1986 günlü, 19269 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Hava Kalitesinin Korunması Yönetmeliği'nin 2 nci maddesinde; ".... Her türlü faaliyet sonucu atmosfere yayılan is, duman, toz, gaz, buhar ve aeresol halindeki emisyonları kontrol altına almak; insanı ve çevresini hava alıcı ortamındaki kirlenmelerden doğacak tehlikelerden korumak, hava kirlenmeleri sebebiyle çevrede ortaya çıkan umuma ve komşuluk münasebetlerine önemli zararlar veren olumsuz etkileri gidermek ve bu etkilerin ortaya çıkmamasını sağlamak" olduğu hükmüne yer verilerek yönetmeliğin yayınlanma amacının belirtildiği ve müteakip 3 üncü maddesinde de; sözü edilen maddede belirtilen amaca ulaşmak için tesislerin kurulması ve işletilmesi, tesislerin, yakıtların, hammaddelerin ve ürünlerin üretilmesi, kullanılması, depolanması, taşınması ve ithalini kapsayacağının vurgulandığı, havanın tabii bileşimini değiştiren is, duman, toz, gaz, buhar ve aeresol halindeki kimyasal maddelerin hava kirleticiler olarak aynı Yönetmeliğin 5 inci maddesinin (a) fıkrasında belirtildiği, yine aynı yönetmeliğin 49 ve müteakip maddelerinde hassas kirlenme bölgelerinin korunması ve temiz hava planlarının yapılması için valiliklerin yönetmelikte belirtilen esas ve usuller çerçevesinde Tebliğ yayınlayabileceğinin vurgulandığı, belirtilen düzenlemelere dayanılarak Edirne İl Mahalli Çevre Kurulu tarafından alınan 28.5.2004 günlü kararın 10. maddesinde; ısınma amaçlı olarak kullanılan kömürlerin üretim yerinden, taşıma yerinden veya tüketim yerinden alınan örneklerin analiz sonucunda gerekli değerleri sağlamadığının anlaşılması halinde ilgili mevzuat hükmü uyarınca cezai işlemlerin yapılacağının kurala bağlandığı, dosyanın incelenmesinden; davacının üretip satışa sunduğu tüketim yerinden alınmış torbalanmış kömürün ilgili düzenlemelerde belirtilen değeri sağlamadığı ve çevre kirliliğine sebebiyet verecek nitelikte olduğunun yapılan laboratuvar incelemesi sonucunda tespit edilmesi nedeniyle idari para cezası ile cezalandırılmasında hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verildiğinin anlaşıldığı, davacının Mahalli Çevre Kurulu Kararlarına aykırı özellikte kömür satışı yapması nedeniyle idari para cezası ile cezalandırılmasına ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmamakta ise de; idari para cezasının Çevre Kanununun 20 nci maddesinin (a) fıkrası hükümleri ve 2872 sayılı Çevre Kanunu uyarınca verilecek idari para cezalarına ilişkin (2004/1) sayılı Genelgesi doğrultusunda verilmesi; anılan Genelgenin iptali istemiyle Danıştay Altıncı Dairesinde açılan davada,"Dava konusu genelgede 2872 sayılı Kanunda öngörülen cezaların beş katına çıkarılması yolundaki 98/11415 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı dikkate alınarak para cezalarının miktarının belirlenmesinde mevzuata uyarlık bulunmadığı" gerekçesiyle 11.4.2005 günlü, E:2004/218, K:2005/2074 sayılı kararla dava konusu Genelgenin para cezalarının belirlenmesine yönelik bölümünün iptaline karar verilmesi karşısında; davacının fiili nedeniyle 2872 sayılı Çevre Kanununun 20 nci maddesinin a fıkrasında öngörülen cezanın 4421 sayılı Kanunun değişik 765 sayılı Türk Ceza Kanunundaki hükümler uyarınca artırılması suretiyle çevre para cezasının hesaplanması ve davacıdan bu miktarın istenilmesi gerekirken anılan hususlara uyulmaksızın cezanın fazla hesaplanması suretiyle tesis edilen işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle davanın reddi yolundaki Edirne İdare Mahkemesinin 26.12.2005 günlü, E:2005/139, K:2005/1836 sayılı kararının, hukuka aykırılığı nedeniyle 2577 sayılı Kanunun 51 inci maddesi uyarınca kanun yararına bozulmasının uygun olacağı gerekçesiyle Danıştay Başsavcılığı tarafından temyiz edilmiştir. Danıştay Tetkik Hakimi Nejdet Bayramın Düşüncesi: 2872 sayılı Çevre Kanunu uyarınca para cezası verilmesine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davanın reddi yolunda tek hakimle verilen Edirne İdare Mahkemesinin 26.12.2005 günlü, E: 2005/139, K:2005/1836 sayılı kararı hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle 2577 sayılı Kanunun 51. maddesi uyarınca Danıştay Başsavcılığı tarafından kanun yararına bozulması istemiyle temyiz edilmiştir. Olayda İdare Mahkemesince tek hakimle, para cezasına yönelik davanın reddi yolunda verilen kararda, kararın kesin olduğu ve itiraz (2577 sayılı Yasanın 45. maddesi uyarınca tek hakimle verilen kararlara karşı Bölge İdare Mahkemesince itiraz edilebilmektedir.) yolunun kapalı olduğu yolunda hüküm kurulması nedeniyle, davacı tarafından itiraz yoluna gidilmediği ve bu nedenle kararın kesinleştiği görülmektedir. 2872 sayılı Yasanın işlem tarihinde yürürlükte bulunan 25. maddesinde para cezalarına karşı bir itiraz yolu öngörülmüş ve cezanın itiraz sonucu verilen kararla kesinleşeceği belirtilmiştir. Bu hükmün para cezasına yönelik olarak verilen kararlara karşı başvuru yolunun da kapatıldığı biçimde yorumlanması hukuka uygun olmadığından mahkeme kararında ki kararın kesin ve itiraz yolunun kapalı olduğu şeklindeki hükümde isabet bulunmamaktadır. Diğer taraftan işlenen fiil nedeniyle davanın para cezası verilmesi yerinde ise de 2872 sayılı Çevre Kanunu uyarınca verilmesi öngörülen para cezası miktarının, yalnızca Türk Ceza Kanunu ile 4421 sayılı Yasanın 4. maddesi uyarınca fiilin tespit edildiği 2004 yılı itibariyle 1999 yılında 393 kat ve sonraki yıllarda yeniden değerleme oranında artırılarak hesaplanması suretiyle belirlenmesi gerekirken, 3506 sayılı Yasa uyarınca çıkarılan Bakanlar Kurulu Kararına göre beş kat arttırıldıktan sonra anılan yasa hükmünün uygulanması suretiyle para cezası tahakkuk ettirildiği anlaşıldığından, dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığından, idare mahkemesi kararında bu nedenle de isabet görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle kanun yararına bozma isteminin kabulüne karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince yukarıda tarih ve sayısı yazılı İdare Mahkemesi kararının Danıştay Başsavcılığınca temyizen bozulması istemi incelenerek Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten sonra işin gereği görüşüldü: Dava, davacının İl Mahalli Çevre Kurulu kararında belirtilenden daha düşük kalitede kömür satışı yaptığından bahisle 2872 sayılı Çevre Kanunu uyarınca para cezası verilmesine ilişkin 7.1.2005 günlü, 10 sayılı işlemin iptali istemiyle açılmış, İdare Mahkemesince, davacının satışa sunduğu kömürün il mahalli çevre kurulu kararında belirtilen değerleri sağlamadığının yapılan analiz sonucunda tespit edildiği anlaşıldığından dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş, mahkeme kararında itiraz yolunun kapalı ve kesin olduğunun belirtilmesi nedeniyle kesinleşen bu karara karşı 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 51 inci maddesi gereğince Danıştay Başsavcısı tarafından kanun yararına bozulması isteminde bulunulmuştur. 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun işlem tarihinde yürürlükte bulunan 25. maddesinde, "İdari cezalara karşı tebliğ tarihinden itibaren en geç yedi gün içerisinde yetkili idare mahkemesine itiraz edilebilir. İtiraz, idarece verilen cezanın yerine getirilmesini durdurmaz. İtiraz zaruret görülmeyen hallerde evrak üzerinde inceleme yapılarak en kısa sürede sonuçlandırılır. İtiraz üzerine verilen cezalar kesindir..." hükmü yer almaktadır. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 51 inci maddesinin birinci fıkrasında; Bölge idare mahkemesi kararları ile idare ve vergi mahkemelerince ve Danıştayca ilk derece mahkemesi olarak verilip temyiz incelemesinden geçmeden kesinleşmiş bulunan kararlardan niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade edenlerin, ilgili bakanlıkların göstereceği lüzum üzerine veya kendiliğinden Başsavcı tarafından kanun yararına temyiz olunabileceği, hükme bağlanmıştır. Olayda İdare Mahkemesince tek hakimle, para cezasına yönelik davanın reddi yolunda verilen kararda, 2872 sayılı Yasanın 25 inci maddesi uyarınca kararın kesin ve Bölge İdare Mahkemesine itiraz yolunun kapalı olduğu yolunda hüküm kurulması nedeniyle, davacı tarafından itiraz yoluna gidilmediği ve bu nedenle kararın kesinleştiği görülmektedir. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 51 inci maddesinde, maddede yazılı idari yargı yerlerince tek hakimle ve kesin olarak verilen kararlara karşı kanun yararına temyiz yoluna başvurulabileceğine ilişkin açık bir hüküm yer almamış olmakla birlikte, maddenin içeriği ve kanun yararına temyiz (bozma) kurumunun işlevi göz önünde tutulduğunda, idari mahkemelerin tek hakimle ve "kesin olarak verilen" kararlarının da kanun yararına bozulması için temyiz olunabileceği sonucuna ulaşılmaktadır. 2872 sayılı Yasanın işlem tarihinde yürürlükte bulunan 25. maddesinde para cezalarına karşı bir itiraz yolu öngörülmüş ve cezanın itiraz sonucu verilen kararla kesinleşeceği belirtilmiştir. Bu hükmün para cezasına yönelik olarak verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yargı yolunun da kapatıldığı biçimde yorumlanması hukuka uygun olmadığından mahkeme kararında yer alan kararın kesin ve itiraz yolunun kapalı olduğu şeklindeki hükümde isabet bulunmamaktadır. Davacının uyuşmazlığın çözümünde adli yargı mahkemelerinin görevli olduğu yolundaki iddiası ise, uyuşmazlık konusu çevre para cezasına karşı özel kanun olan 2872 sayılı Çevre Kanununun 25.maddesinde yer alan idare mahkemelerinde itiraz edilmesi gerektiği şeklindeki düzenleme karşısında yerinde görülmemiştir. İşin esasına gelince; 2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesinde; her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı biçimde alıcı ortama vermek, depolamak, taşımak, uzaklaştırmak ve benzeri faaliyetlerde bulunmanın yasak olduğu, kirlenme ihtimalinin bulunduğu durumlarda ilgililerin kirlenmeyi önlemekle; kirlenmenin meydana geldiği hallerde kirleten, kirlenmeyi durdurmak, kirlenmenin etkilerini gidermek veya azaltmak için gerekli önlemleri almakla yükümlü oldukları, aynı Kanunun 20. maddesinde ise bu hükümlere aykırı davranan kişi yada kuruluşların idari para cezasıyla cezalandırılacağı, hükme bağlanmıştır. 22.11.1986 günlü, 19269 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Hava Kalitesinin Korunması Yönetmeliği'nin 2 nci maddesinde; ".... Her türlü faaliyet sonucu atmosfere yayılan is, duman, toz, gaz, buhar ve aeresol halindeki emisyonları kontrol altına almak; insanı ve çevresini hava alıcı ortamındaki kirlenmelerden doğacak tehlikelerden korumak, hava kirlenmeleri sebebiyle çevrede ortaya çıkan umuma ve komşuluk münasebetlerine önemli zararlar veren olumsuz etkileri gidermek ve bu etkilerin ortaya çıkmamasını sağlamak" olduğu hükmüne yer verilerek yönetmeliğin yayınlanma amacı belirtilmiş ve 3 üncü maddesinde de; sözü edilen maddede belirtilen amaca ulaşmak için tesislerin kurulması ve işletilmesi, tesislerin, yakıtların, hammaddelerin ve ürünlerin üretilmesi, kullanılması, depolanması, taşınması ve ithalini kapsayacağı vurgulanmıştır. Havanın tabii bileşimini değiştiren is, duman, toz, gaz, buhar ve aeresol halindeki kimyasal maddelerin hava kirleticiler olarak aynı Yönetmeliğin 5 inci maddesinin (a) fıkrasında belirtilmiş, yine aynı yönetmeliğin 49 ve devamı maddelerinde hassas kirlenme bölgelerinin korunması ve temiz hava planlarının yapılması için Valiliklerin yönetmelikte belirtilen esas ve usuller çerçevesinde Tebliğ yayınlayabileceği, vurgulanmıştır. Belirtilen düzenlemelere dayanılarak Edirne İl Mahalli Çevre Kurulu tarafından alınan 28.5.2004 günlü kararda ısınma amaçlı olarak kullanılan kömürlerin üretim yerinden, taşıma yerinden veya tüketim yerinden alınan örneklerin analiz sonucunda gerekli değerleri sağlamadığının anlaşılması halinde ilgili mevzuat hükmü uyarınca cezai işlemlerin yapılacağı kurala bağlanmıştır. Dosyanın incelenmesinden; davacının satışa sunduğu kömürün satış yerinden alınmış numunelerin düzenlemelerde belirtilen değeri sağlamadığı ve çevre kirliliğine neden olacak nitelikte olduğunun yapılan laboratuvar incelemesi sonucunda tespit edilmesi nedeniyle davacıya para cezası verilmesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır. Ancak para cezası, Çevre Kanununun işlem tarihinde yürürlükte bulunan 20 nci maddesinin (a) fıkrası hükümleri ve 2872 sayılı Çevre Kanunu uyarınca verilecek idari para cezalarına ilişkin (2004/1) sayılı Genelge doğrultusunda verilmiştir. Anılan Genelgenin iptali istemiyle Danıştay Altıncı Dairesinde açılan davada,"Dava konusu genelgede 2872 sayılı Kanunda öngörülen cezaların beş katına çıkarılması yolundaki 98/11415 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı dikkate alınarak para cezalarının miktarının belirlenmesinde mevzuata uyarlık bulunmadığı" gerekçesiyle 11.4.2005 günlü, E:2004/218, K:2005/2074 sayılı kararla dava konusu Genelgenin para cezalarının belirlenmesine yönelik bölümü iptal edilmiştir. 2872 sayılı Çevre Kanununun 20. maddesinde, anılan Yasanın 8. maddesinin 1. fıkrasına göre verilecek çevre para cezasının miktarı belirlenmiş; 19.6.1986 tarihinde yürürlüğe giren (Ek-1). maddesinde de bu Kanunun 18. maddesinin a, b, c ve d fıkralarında öngörülen fona katılma payları ile 20, 21 ve 22. maddelerinde belirtilen ceza miktarlarını on katına kadar arttırmaya Bakanlar Kurulunun yetkili olduğu hükmü yer almıştır. Anılan yetkiye dayanılarak, 1.8.1998 günlü, 23420 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 98/11415 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla 2872 sayılı Yasada öngörülen cezaların beş katına çıkarılmasına karar verilmiştir. Daha önce, Türk Ceza Kanununa 3506 sayılı Yasayla eklenen (Ek-2). madde hükümleri uyarınca para cezaları Bütçe Kanununda gösterilen memur maaş katsayıları dikkate alınarak her yıl yeniden belirlenmekte ise de, 1.8.1999 günlü, 23773 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 4421 sayılı Türk Ceza Kanunu ile Cezaların İnfazı Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 4. maddesinin (b) bendinin (7) numaralı alt bendi uyarınca, 1.8.1981 tarihinden 21.12.1987 tarihine kadar yürürlüğe girmiş Kanunlardaki para cezaları 393 misline çıkarılmış ve bu cezaların her yıl Vergi Usul Kanunu uyarınca belirlenecek yeniden değerleme oranında arttırılması öngörülmüştür. Anılan hükümlerin birlikte yorumlanmasından, daha sonra çıkarılan bir Kanunla Türk Ceza Kanununda değişiklik yapıldığından daha önce Türk Ceza Kanununda değişiklik yapan 3506 sayılı Kanunla çevre para cezalarının arttırılmasını öngören Bakanlar Kurulu kararının uygulanmayacağı sonucuna ulaşılmıştır. Bu durumda işlenen fiil nedeniyle 2872 sayılı Çevre Kanunu uyarınca verilmesi öngörülen para cezası miktarının, yalnızca yukarıda anılan Türk Ceza Kanunu ile 4421 sayılı Yasanın 4. maddesi uyarınca fiilin tespit edildiği 2004 yılı itibariyle 1999 yılında 393 kat ve sonraki yıllarda yeniden değerleme oranında artırılarak hesaplanması suretiyle belirlenmesi gerekirken, 3506 sayılı Yasa uyarınca çıkarılan Bakanlar Kurulu Kararına göre beş kat arttırıldıktan sonra anılan yasa hükmünün uygulanması suretiyle para cezası tahakkuk ettirildiğinin anlaşılması nedeniyle, dava konusu işlemde bu nedenle hukuka uyarlık bulunmadığından, idare mahkemesi kararında isabet görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle Danıştay Başsavcılığının temyiz isteminin kabulüne; kesinleşmiş bulunan Edirne İdare Mahkemesince tek hakimle verilen 26.12.2005 günlü, E:2005/139, K:2005/1836 sayılı kararın 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 51. maddesine göre kanun yararına ve hükmün sonuçlarına etkili olmamak üzere BOZULMASINA, kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığı ile Danıştay Başkanlığına gönderilmesine ve Resmi Gazete'de yayımlanmasına 14.5.2008 gününde oybirliğiyle karar verildi. |