Başbakanlık Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğü
12 Temmuz 2011 SALI
Resmî Gazete
Sayı : 27992
ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2008/84
Karar Sayısı : 2010/121
Karar Günü : 30.12.2010
İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet (Cumhuriyet Halk) Partisi TBMM Grubu adına Grup Başkanvekili Hakkı Suha OKAY
İPTAL DAVASININ KONUSU : 16.7.2008 günlü, 5787 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;
1) 5. maddesiyle 28.3.2002 günlü, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un 8. maddesinin üçüncü fıkrasının sonuna eklenen tümcenin,
2) 16. maddesiyle 4749 sayılı Kanun’un Geçici 12. maddesine eklenen fıkranın ikinci tümcesinin,
3) 18. maddesiyle 4749 sayılı Kanun’a eklenen;
a- Geçici Madde 16’nın,
b- Geçici Madde 17’nin birinci fıkrasının ilk tümcesinin,
Anayasa’nın 2., 6., 7. ve 8. maddelerine aykırılığı savıyla iptalleri ve yürürlüklerinin durdurulması istemidir.
I- İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN GEREKÇESİ
İptal ve yürürlüğün durdurulması istemlerini içeren 10.9.2008 günlü dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir:
“III. GEREKÇE
1) 16.07.2008 Tarih ve 5787 Sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 5 inci Maddesiyle 4749 Sayılı Kanunun 8 inci Maddesinin Üçüncü Fıkrasının Sonuna Eklenen Cümlenin Anayasaya Aykırılığı
28.03.2002 tarih ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun “Hazine garantileri ve garantisiz borçlar için izin alınması” başlıklı 8 inci maddesinin üçüncü fıkrasında “Hazine geri ödeme garantisi ve Hazine yatırım garantisi ile lehine garanti sağlanan taraftan verilecek her garanti için bir defaya mahsus olmak kaydıyla garanti edilen tutarın yüzde birine kadar garanti ücreti alınır.” denilmiştir.
İptali istenen kural ile Hazine geri ödeme garantisi ve Hazine yatırım garantisi ile lehine garanti sağlanan taraftan her garanti için bir defaya mahsus olmak kaydıyla garanti edilen tutarın yüzde birine kadar alınan garanti ücretinin beş katına kadar arttırılması konusunda Hazine Müsteşarlığının bağlı bulunduğu Bakana yetki verilmektedir.
Bakana Yasa’da öngörülenin beş katına kadar artırım yetkisi veren böyle bir düzenlemenin anlamı, garanti ücretinin belirlenmesi konusunda aslî düzenleme yetkisinin Bakana bırakıldığı ve keyfi yetki kullanımına kapının açıldığıdır. Halbuki Anayasanın 7 nci maddesine göre; yürütme yetkisi ve görevi, kanunlar çerçevesinde kullanılır ve yerine getirilir. Anayasada gösterilen istisnaî haller dışında, yürütmeye, kanunla düzenlenmemiş bir alanda aslî düzenleme yetkisi verilemez. Böyle bir yetkinin yürütmeye verilmesi, Anayasanın 7 nci ve 8 inci maddelerine aykırı bir biçimde, yasama yetkisinin devri anlamına gelir ve kökenini Anayasadan almayan böyle bir yetki, Anayasanın 6 ncı maddesiyle de çelişir.
Açıklanan nedenle 16.07.2008 tarih ve 5787 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 5 inci maddesiyle 4749 sayılı Kanunun 8 inci maddesinin üçüncü Fıkrasının sonuna eklenen cümle, Anayasanın 6 ncı, 7 nci ve 8 inci maddelerine aykırı olup, iptal edilmesi gerekmektedir.
2) 16.07.2008 Tarih ve 5787 Sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 16 ncı Maddesiyle 4749 Sayılı Kanunun Geçici 12 nci Maddesine Eklenen Fıkranın İkinci Cümlesinin Anayasaya Aykırılığı
İptali istenen bu kuralda “Üniversitelerin 1/1/2006 tarihinden önce imzalanan Hazine garantili kredilerine ilişkin olarak Müsteşarlıkça yapılan üstlenimler ile ikrazen kullandırılan kredilerinden doğan Hazine alacaklarının ve anılan kuruluşların uzlaşma kapsamındaki Hazine alacaklarının, bu maddenin yürürlük tarihi itibarıyla ödenmeyen bakiye tutarını, Bakanın teklifi üzerine bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirilmeksizin terkinine Maliye Bakanı yetkilidir.” denilmiştir.
Bütçenin gelir/gider hesaplarıyla ilişkilendirilmeksizin bazı hazine alacaklarının silinmesi, bütçe giderlerinin daha düşük görünmesine yol açarak mali saydamlık ilkesine aykırı uygulamalara sebebiyet vereceğinden ve ayrıca silinen bu tutarlar bütçe dışına çıkarıldığından kesin hesap sürecinin de dışında kalacağından iptali istenen kural kamu yararına dayanmamakta ve dolayısıyla Anayasanın 2 nci maddesine ters düşmektedir.
Söz konusu hazine alacaklarının silinmesi konusunda Maliye Bakanına tanınan yetki de, sınırları belirsiz ve keyfi uygulamalara yol açabilecek niteliktedir. Bu nedenle de iptali istenen kural, yukarıda (1) numaralı başlık altında belirtilen nedenlerle Anayasanın 6 ncı, 7 nci ve 8 inci maddelerine aykırıdır.
16.07.2008 tarih ve 5787 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 16 ncı maddesiyle 4749 sayılı Kanunun geçici 12 nci maddesine eklenen fıkranın ikinci cümlesi, Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci ve 8 inci maddelerine aykırı olup, iptal edilmesi gerekmektedir.
3) 16.07.2008 Tarih ve 5787 Sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 18 inci Maddesiyle 4749 Sayılı Kanuna Eklenen Geçici Madde 16’nın Anayasaya Aykırılığı
İptali istenen bu kural ile TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğünün Hazine garantili kredilerinden Müsteşarlıkça yapılan üstlenimlerden ve ikrazen kullanılan kredilerden doğan anapara, faiz, masraf ve gecikme zammından oluşan Hazine alacaklarının, bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirilmeksizin TCDD’nın Ulaştırma Bakanlığından olan alacaklarından mahsubu suretiyle terkini ve artan kısmının da kuruluşun ödenmemiş sermayesine mahsubu konusunda Maliye Bakanı yetkilendirilmiştir.
Bütçe giderlerinin daha düşük görünmesine yol açarak mali saydamlık ilkesine aykırı uygulamalara sebebiyet vereceğinden ve ayrıca silinen tutarlar bütçe dışına çıkarıldığından kesin hesap sürecinin de dışında kalacağından iptali istenen bu kural da, kamu yararına dayanmamakta ve dolayısıyla Anayasanın 2 nci maddesine ters düşmektedir.
Yine bu kural ile Hazine alacaklarının silinmesi konusunda Maliye Bakanına tanınan yetki de, sınırları belirsiz ve keyfi uygulamalara yol açabilecek niteliktedir. Bu nedenle de iptali istenen kural, yukarıda (1) numaralı başlık altında belirtilen nedenlerle Anayasanın 6 ncı, 7 nci ve 8 inci maddelerine aykırıdır.
Açıklanan nedenlerle, 16.07.2008 tarih ve 5787 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 18 inci maddesiyle 4749 sayılı Kanuna eklenen geçici madde 16, Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci ve 8 inci maddelerine aykırı olup, iptal edilmesi gerekmektedir.
4) 16.07.2008 Tarih ve 5787 Sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 18 inci Maddesiyle 4749 Sayılı Kanuna Eklenen Geçici Madde 17’nin Birinci Fıkrasının İlk Cümlesinin Anayasaya Aykırılığı
İptali istenen bu kuralla da, TMSF’na 31.12.2007 tarihine kadar verilen özel tertip Devlet İç Borçlanma Senetleri nedeniyle doğmuş ve/veya doğacak olan Hazine alacaklarının bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirilmeksizin terkini konusunda Maliye Bakanına yetki verilmiştir.
Söz konusu kural da, yukarıda (1), (2) ve (3) numaralı başlıklar altında belirtilen nedenlerle Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci ve 8 inci maddelerine aykırıdır.
Bu nedenle, 16.07.2008 tarih ve 5787 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 18 inci maddesiyle 4749 sayılı Kanuna eklenen geçici madde 17’nin birinci fıkrasının ilk cümlesi, Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci ve 8 inci maddelerine aykırı olup, iptali gerekmektedir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ
İptali istenen kurallar, Bütçe giderlerinin daha düşük görünmesine yol açarak mali saydamlık ilkesine aykırı uygulamalara sebebiyet vereceğinden ve bu kural ile Maliye Bakanı’na verilen yetki de asli düzenleme yetkisinin devri niteliğini taşıdığından uygulanmaları halinde sonradan giderilmesi olanaksız durum ve zararlara yol açabilecektir.
Öte yandan, anayasal düzenin en kısa sürede hukuka aykırı kurallardan arındırılması, hukuk devleti sayılmanın gereğidir. Anayasaya aykırılığın sürdürülmesinin, bir hukuk devletinde subjektif yararların üstünde, özenle korunması gereken hukukun üstünlüğü ilkesini de zedeleyeceği kuşkusuzdur. Hukukun üstünlüğü ilkesinin sağlanamadığı bir düzende, kişi hak ve özgürlükleri güvence altında sayılamayacağından, bu ilkenin zedelenmesinin hukuk devleti yönünden giderilmesi olanaksız durum ve zararlara yol açacağında duraksama bulunmamaktadır.
Arz ve izah olunan nedenlerle, söz konusu hükümler hakkında yürürlüklerin durdurulması da istenerek iptal davası açılmıştır.
V. SONUÇ VE İSTEM
Yukarıda açıklanan gerekçelerle, 16.07.2008 tarih ve 5787 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun;
1) 5 inci maddesiyle 4749 sayılı Kanunun 8 inci maddesinin üçüncü Fıkrasının sonuna eklenen cümlenin, Anayasanın 6 ncı, 7 nci ve 8 inci maddelerine aykırı olduğundan,
2) 16 ncı maddesiyle 4749 sayılı Kanunun geçici 12 nci maddesine eklenen fıkranın ikinci cümlesinin, Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci ve 8 inci maddelerine aykırı olduğundan,
3) 18 inci maddesiyle 4749 sayılı Kanuna eklenen geçici madde 16’nın, Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci ve 8 inci maddelerine aykırı olduğundan,
4) 18 inci maddesiyle 4749 sayılı Kanuna eklenen geçici madde 17’nin birinci fıkrasının ilk cümlesinin, Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci ve 8 inci maddelerine aykırı olduğundan,
iptallerine ve uygulanmaları halinde sonradan giderilmesi güç ya da olanaksız zarar ve durumlar doğacağı için, iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesine ilişkin istemimizi saygı ile arz ederim.”
II- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenilen Yasa Kuralları
1) 28.3.2002 günlü, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un; 16.7.2008 günlü, 5787 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 5. maddesiyle eklenen ve iptali istenen tümceyi de içeren, 8. maddesinin üçüncü fıkrası şöyledir:
“Hazine geri ödeme garantisi ve Hazine yatırım garantisi ile lehine garanti sağlanan taraftan verilecek her garanti için bir defaya mahsus olmak kaydıyla garanti edilen tutarın yüzde birine kadar garanti ücreti alınır. Bu oranı beş katına kadar artırmaya Bakan yetkilidir.”
2) 16.7.2008 günlü, 5787 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 18. maddesiyle, 28.3.2002 günlü, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un Geçici 12. maddesine eklenen fıkranın iptali istenilen ikinci tümcesi şöyledir:
“Üniversitelerin 1/1/2006 tarihinden önce imzalanan Hazine garantili kredilerine ilişkin olarak Müsteşarlıkça yapılan üstlenimler ile ikrazen kullandırılan kredilerinden doğan Hazine alacaklarının ve anılan kuruluşların uzlaşma kapsamındaki Hazine alacaklarının, bu maddenin yürürlük tarihi itibarıyla ödenmeyen bakiye tutarını, Bakanın teklifi üzerine bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirilmeksizin terkinine Maliye Bakanı yetkilidir.”
3) 16.7.2008 günlü, 5787 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 16. maddesiyle, 28.3.2002 günlü, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’a eklenen Geçici Madde 16 ile Geçici Madde 17’nin birinci fıkrasının ilk tümcesi şöyledir:
“
GEÇİCİ MADDE 16- Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğünün bu maddenin yürürlük tarihi itibarıyla vadesi geçmiş Hazine garantili kredilerinden Müsteşarlıkça yapılan üstlenimlerden ve ikrazen kullandırılan kredilerinden doğan anapara, faiz, masraf ve gecikme zammından oluşan Hazine alacaklarını, bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirmeksizin Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryollarının Ulaştırma Bakanlığından olan yol bakım ve onarım giderleri karşılığı alacaklarından mahsup suretiyle terkin etmeye, sözkonusu işlemden sonra Kuruluşun bakiye borcunun kalması halinde bu tutarı Kuruluşun ödenmemiş sermayesine mahsuba Bakanın teklifi üzerine Maliye Bakanı yetkilidir.”
“
GEÇİCİ MADDE 17- Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonuna 31/12/2007 tarihine kadar verilen özel tertip Devlet İç Borçlanma Senetlerinden doğmuş ve/veya doğacak anapara, faiz, masraf ve gecikme zammından oluşan Hazine alacaklarının bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirmeksizin terkini Bakanın teklifi üzerine Maliye Bakanı tarafından yerine getirilir…”
B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları
Dava dilekçesinde, Anayasa’nın 2., 6., 7. ve 8. maddelerine dayanılmış, 161. maddesi ise ilgili görülmüştür.
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi gereğince, Haşim KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Cafer ŞAT, A. Necmi ÖZLER, Ali GÜZEL, Fettah OTO, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ ve Zehra Ayla PERKTAŞ’ın katılımıyla 18.9.2008 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında; dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma isteminin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına, oybirliğiyle karar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali istenilen Yasa kuralları, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A) 5787 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 5. maddesiyle 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un 8. maddesinin üçüncü fıkrasının sonuna eklenen tümcenin incelenmesi
Dava dilekçesinde, iptali istenilen kural ile Hazine garantisi verilmesi nedeniyle ödenmesi gereken garanti ücretinin belirlenmesi konusunda Bakan’a Kanun’da öngörülenin beş katına kadar artırım yetkisi verildiği, bunun, garanti ücretinin belirlenmesi konusunda aslî düzenleme yetkisinin Bakan’a bırakıldığı ve keyfi yetki kullanımına kapı açıldığı anlamına geleceği, Anayasa’nın 7. maddesine göre Anayasa’da gösterilen istisnaî haller dışında, yürütmeye kanunla düzenlenmemiş bir alanda aslî düzenleme yetkisi verilmesinin yasama yetkisinin devri anlamına geldiği ve kökenini Anayasa’dan almayan böyle bir yetki devrinin Anayasa’nın 6., 7. ve 8. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Anayasa’nın 7. maddesine göre, yasama organı Anayasal sınırlar içinde kalmak kaydıyla, herhangi bir alanı düzenleme yetkisine sahip bulunmaktadır. Anayasa’da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda, yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi olanaklı değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle Anayasa’da öngörülen ayrık durumlar dışında, kanunlarla düzenlenmemiş bir alanda, kanun ile yürütmeye genel nitelikte kural koyma yetkisi verilemez. Ancak ekonomik olayların niteliği, gelişen koşul ve durumlara göre sık sık değişik önlemler alma, bunları kaldırma ve süratli biçimde hareket etme zorunluluğu, yasama organının yapısı ve işleyiş biçimi, yasama organının yürütme organını yetkilendirmesini gerekli kılabilir. Bu gibi durumlarda yasama organı, temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakabilir. Yani yürütme organına tanınan yetkinin Anayasa’ya uygun olabilmesi için sınırlı, ilkeleri ve çerçevesi yasa ile belirlenmiş ve uzmanlık ve yönetim tekniğine ilişkin bir konuya ilişkin bulunması gerekmektedir. Bu bağlamda, sık sık değişik önlemler alınmasına veya bunların kaldırılmasına gerek görülen ekonomik, teknik veya benzeri alanlarda temel kurallar saptandıktan sonra ayrıntıların düzenlenmesinin idareye verilmesi, yasama yetkisinin devri olarak nitelendirilemez.
Hazine garantisi, Hazine Müsteşarlığının, devletin finansman imkanlarını ve uluslararası finans piyasalarında sahip olduğu kredibiliteyi teminat olarak kullanmak suretiyle, kamu iktisadi teşebbüsleri, özel hukuk hükümlerine tabi olmakla beraber sermayelerinin yüzde 50’sinden fazlası kamuya ait olan kuruluşlar, fonlar, kamu bankaları, yatırım ve kalkınma bankaları, büyükşehir belediyeleri, belediyeler ve bunlara bağlı kuruluşlar ile sair yerel yönetim kuruluşları lehine, bu kuruluşların dış finansman kaynağından sağladıkları dış borçların geri ödenmesi hususunda verdiği garantidir.
4749 sayılı Kanun ile Hazine tarafından verilecek garantiler için garanti ücreti alınacağı öngörülmüştür. Bu Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 3. maddesine göre garanti ücreti, Hazine garantileri nedeniyle lehine garanti verilen taraftan verilecek her garanti için bir defaya mahsus olmak kaydıyla alınan ücreti ifade etmektedir. Kanun’un 8. maddesinde yer alan hükme göre, garanti edilen tutarın yüzde birine kadar garanti ücreti alınmaktadır. İptali istenilen kuralla da bu oranı beş katına kadar artırmaya Hazine Müsteşarlığı’nın bağlı olduğu Bakan yetkilendirilmiştir.
Hazine garantili borçlanmayı yapan kuruluşların mali durumları, kuruluşlara daha önceden garantili ve ikrazlı kredi sağlanmış olması halinde söz konusu kredilerin geri ödeme performansı ve sağlanan kredinin finansman koşullarının farklılığı, yükümlülüklerini yerine getirmede gösterdikleri hassasiyetlerdeki farklılıklar nedeniyle uygulamada ortaya çıkabilecek farklı durumları karşılayabilmesi ve sakıncaları giderebilmesi için hem düzenlemenin genel olması hem de takdir alanının geniş tutulmasının bir zorunluluk olduğu görülmektedir. Ayrıca Bakan’ın bu oranı artırırken kuruluşların mali durumlarını ve daha önceki borç ödeme performanslarını dikkate alacağı bunun da uzmanlık ve yönetim tekniğine ilişkin bir husus olduğu açıktır. Hazine garantili borç kullanacak her kurum veya kuruluşun garanti ücretinin belirlenmesine yönelik bir kanun çıkarılmasının mümkün olmadığı da göz ardı edilmemelidir. Bu nedenle söz konusu düzenleme yasama yetkisinin devri niteliği taşımadığından kural, Anayasa’nın 6., 7. ve 8. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
B) 5787 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un Geçici 12. maddesine eklenen fıkranın ikinci tümcesi, Geçici Madde 16 ile Geçici Madde 17’nin birinci fıkrasının ilk tümcesinin incelenmesi
1- Anlam ve Kapsam
5787 sayılı Kanun ile 4749 sayılı Kanun’a eklenen Geçici 12. maddenin son fıkrasının ikinci tümcesi ile üniversitelerin, Geçici 16. madde ile TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğünün, Hazine garantili kredilerinden Hazine Müsteşarlığınca yapılan üstlenimlerden ve ikrazen kullanılan kredilerden doğan anapara, faiz, masraf ve gecikme zammından oluşan Hazine alacaklarının ve Geçici 17. maddenin birinci fıkrasının ilk tümcesi ile de TMSF’ye 31.12.2007 tarihine kadar verilen özel tertip Devlet iç borçlanma senetleri nedeniyle doğmuş ve/veya doğacak olan Hazine alacaklarının bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirilmeksizin terkini konusunda Maliye Bakanı yetkilendirilmiştir.
İptali istenilen kurallarla getirilen düzenlemeler bir kamu içi borç tahkimi niteliğindedir. Tahkim, kamu kurumlarının birbirlerine olan borç ve alacaklarının mahsup edilmesidir. Bu tür borç tahkiminde, kamu içi bir borç-alacak mahsuplaşması ve kalan miktar için özel tertip Hazine tahvili çıkarılması veya borç silinmesi yolları kullanılmaktadır.
Terkin, muhasebe işleminde, vazgeçilen bir alacağın silinerek zarar kaydedilmesidir. Kamu maliyesinde, tahsil imkanı kalmayan alacakların terkin edilebileceği öngörülmektedir. Uygulamada genellikle, alacak hesaplarında izlenen tutarlar, tahsil edilemeyeceği anlaşıldığında bütçe kanununa konulan hükümlerle terkin edilmekte veya getirilen mevzuat değişiklikleri ile silinerek hazine hesaplarından çıkartılmaktadır. İptali istenilen düzenlemelerde, hazine alacaklarının bütçeyle ilişkilendirilmeden terkini öngörülmektedir.
2- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
Dava dilekçesinde, bütçenin gelir/gider hesaplarıyla ilişkilendirilmeksizin bazı hazine alacaklarının silinmesinin, bütçe giderlerinin daha düşük görünmesine yol açarak mali saydamlık ilkesine aykırı uygulamalara sebebiyet vereceği ve silinen tutarlar bütçe dışına çıkarıldığından kesin hesap sürecinin de dışında kalacağından iptali istenen kuralın kamu yararına dayanmadığı, bu nedenle Anayasa’nın 2. maddesine aykırı olduğu, ayrıca söz konusu hazine alacaklarının silinmesi konusunda Maliye Bakanına tanınan yetkinin, sınırları belirsiz ve keyfi uygulamalara yol açabilecek nitelikte bulunduğu, bu nedenle de Anayasa’nın 6., 7. ve 8. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
a) Anayasa’nın, “Bütçenin hazırlanması ve uygulanması” başlıklı 161. maddesinde,
“Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık bütçelerle yapılır.
Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasıl hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir. Mali yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü kanunla düzenlenir.
Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.
Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.”
denilmektedir.
Bütçe, devletin gelirlerini toplamasına izin, giderlerini yapmasına da yetki veren bir kanundur. Buna göre, devlet, bir yıl süresince bütçe kanununda belirtilmesi koşuluyla harcama yapabilmekte ve gelir toplayabilmektedir. Başka bir ifade ile devlet, bütçe vasıtasıyla her yıl vergi ve benzeri yollardan Gayrisafi Milli Hasıla’dan alacağı payı ve kamu harcamaları yoluyla bunları sarf edeceği alanı belirler. Bu özelliği dolayısıyla bütçe, devlet için önemli bir planlama aracıdır.
Yasama organının, halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme organına sınırları belirleyerek yetki vermesi ve sonuçlarını denetlemesine bütçe hakkı denilmektedir. Bütçe hakkı, vergi ve benzeri gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme ve onaylama hakkıdır. Bu hak, demokratik parlamenter yönetim sistemini benimsemiş olan ülkelerde, halk tarafından seçilen temsilcilerden oluşan ve en yetkili organ olan yasama organına ait bulunmaktadır. Bütçe, hükümetin Meclis’e karşı temel sorumluluk mekanizmasıdır. Meclis, bütçe ile hükümete gelir toplama ve gider yapma yetkisi vermekte, bu yetkinin uygun kullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti ile denetlemektedir. Yani parlamenter sistemin özü ve demokratik hukuk devleti ilkesi halkın kamu yönetimi üzerindeki denetimini temsilcileri vasıtasıyla gerekli kılmaktadır.
Bütçe yapısının fonksiyonunu ifa edebilmesi, temel bütçe ilkelerine uyulması ile mümkün olmaktadır. Bütçe ilkeleri; bütçenin hazırlanması, görüşülüp onaylanması, uygulanması ve denetlenmesi ile ilgili olarak göz önünde bulundurulması gereken kuralları ifade eder. Bu ilkeler, devlet bütçelerinin temel özellikleri ve amaçlarının gerçekleşmesi için uygulanması zorunlu olan ulusal ve uluslararası alanda kabul görmüş klasik maliye biliminin ilkeleridir. Denetim, yönetim ve planlama aracı olabilmesi için bütçenin, kamu kesiminin tüm kaynak ve harcamalarını bütün ayrıntıları ile kapsaması gerekmektedir. Bütçe hukukunda yaptırıma bağlanması açısından yıllık olma ilkesi, bütçenin birliği ilkesi, genellik ilkesi ve adem-i tahsis ilkesi temel niteliktedir. Anayasa’nın 161. maddesinin birinci fıkrasındaki, “Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık bütçelerle yapılır.” hükmünden, bütçenin birliği ilkesi, yıllık olma ilkesi ve genellik ilkesinin Anayasa tarafından temel hüküm olarak benimsendiği anlaşılmaktadır.
Hazine’nin kamu kurumlarından olan alacaklarından tahsil imkanı kalmadığı için silinen tutarlar, alacak kayıtlarının yapıldığı yıllara ilişkin bütçe gideri yapılması gereken tutarları ifade etmektedir. Bütçe ile bütçe dışı kurumlar arasındaki ilişki, bütçeden yapılacak transfer ödemeleriyle kurulmalıdır. Dolayısıyla bu alacakların silinmesinin bütçeye ödenek konulmak suretiyle yapılması, bütçe rakamlarının gerçek durumu yansıtması ve mali disiplinin bozulmaması açısından önem arz etmektedir. Ancak bu ilişki silinen alacaklarda kurulmamakta, ilgili alacaklar, silindiği yıllarda da bütçe gideri yapılmamaktadır. Diğer bir deyişle, finansman kaynakları bütçe dışında kullanılmakta, ilgili kurumlara “transfer gideri” niteliğindeki ödemeler ise bütçe dışında gerçekleştirilmektedir. Bütçe kapsamında yapılması gereken bu tür işlemlerin kayıt dışı kalması veya ilgili oldukları hesaplar dışındaki hesaplara kaydedilmeleri, gerçek bütçe açığının görünmemesine veya olduğundan farklı görünmesine, dolayısıyla bütçede açıklığı ve aleniliği bozarak, bütçe büyüklüklerinin gerçek tutarlarının görünmemesine neden olmaktadır. Bütçede gerçek büyüklüklerin görünmemesi de, ekonomi ve maliye politikalarının gerçekçi olarak uygulanmalarına engel olmaktadır.
Bu nedenlerle bütçenin birliği ve genelliği ilkelerini ihlal ederek, hazine alacaklarının bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirilmeksizin silinmesini öngören, 5787 sayılı Kanun ile 4749 sayılı Kanun’a eklenen; Geçici 12. maddenin son fıkrasının ikinci tümcesinde yer alan, “bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirilmeksizin” ibaresi ile Geçici 16. maddede ve Geçici 17. maddenin birinci fıkrasının ilk tümcesinde yer alan, “bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirmeksizin” ibareleri, devletin gelirleri ile harcamalarının bütçe ile yapılmasını zorunlu kılan Anayasa’nın 161. maddesine aykırıdır. İptalleri gerekir.
b) Kamu maliyesinde, tahsil imkanı kalmayan alacakların terkin edilmesi olağan karşılanmaktadır. Alacak hesaplarında izlenen tutarlar, tahsil edilemeyeceği anlaşıldığında bütçe kanununa konulan hükümlerle terkin edilebilmekte veya getirilen mevzuat değişiklikleri ile silinerek hazine hesaplarından çıkartılmaktadır. Dava konusu kurallar ile bir kısım hazine alacaklarının terkin edilmesine Maliye Bakanı yetkilendirilmiştir. Kamu mali yönetiminde; devlet bütçesinin hazırlanması, uygulanması, uygulamanın takibi ve yönlendirilmesine ilişkin hizmetleri yürütmek Maliye Bakanlığı’nın görev ve yetkileri arasındadır. İptali istenilen kurallar ile Hazine’nin, kuralların yürürlüğe girdikleri tarih itibariyle bazı kamu kurumlarından olan alacaklarının silinmesine yönelik düzenleme yasa koyucunun takdirinde olan bir husustur. Alacakların silinmesi konusunda Maliye Bakanı’na verilen yetki uygulamaya ilişkin bütçe işlemlerini yapma yetkisidir. Bu nedenle söz konusu düzenlemeler yasama yetkisinin devri niteliği taşımadığından iptali istenilen 5787 sayılı Yasa ile 4749 sayılı Yasa’ya eklenen; Geçici 12. maddenin son fıkrasının ikinci tümcesinde yer alan, “bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirilmeksizin” ibaresi dışında kalan bölümü ile, Geçici 16. maddede ve Geçici 17. maddenin birinci fıkrasının ilk tümcesinde yer alan, “bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirmeksizin” ibaresi dışında kalan bölümleri Anayasa’nın 2., 6., 7. ve 8. maddelerine aykırı değildir. Bu bölümlere ilişkin iptal isteminin reddi gerekir.
V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN İNCELENMESİ
16.7.2008 günlü, 5787 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;
A- 1- 16. maddesiyle, 28.3.2002 günlü, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un Geçici Madde 12’ye eklenen fıkranın ikinci tümcesinin “… bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirilmeksizin …” bölümüne,
2- 18. maddesiyle, 4749 sayılı Kanun’a eklenen Geçici Madde 16’nın “… bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirmeksizin …” bölümüne,
3- 18. maddesiyle, 4749 sayılı Kanun’a eklenen Geçici Madde 17’nin birinci fıkrasının ilk tümcesinin “… bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirmeksizin …” bölümüne,
ilişkin yürürlüğünün durdurulması isteminin, koşulları oluşmadığından REDDİNE,
B- 1- 5. maddesiyle, 4749 sayılı Kanun’un 8. maddesinin üçüncü fıkrasının sonuna eklenen tümceye,
2- 16. maddesiyle, 4749 sayılı Kanun’un Geçici Madde 12’sine eklenen fıkranın ikinci tümcesinin “… bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirilmeksizin …” bölümü dışındaki kalan bölümüne,
3- 18. maddesiyle, 4749 sayılı Kanun’a eklenen Geçici Madde 16’nın “… bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirmeksizin …” bölümü dışındaki kalan bölümüne,
4- 18. maddesiyle, 4749 sayılı Kanun’a eklenen Geçici Madde 17’nin birinci fıkrasının ilk tümcesinin “… bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirmeksizin …” bölümü dışındaki kalan bölümüne,
yönelik iptal istemleri, 30.12.2010 günlü, E. 2008/84, K. 2010/121 sayılı kararla reddedildiğinden, bu tümce ve bölümlere ilişkin yürürlüğün durdurulması isteminin REDDİNE,
30.12.2010 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
VI- SONUÇ
A- 7.5.2010 günlü, 5982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun uyarınca, 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun ile ilgili gerekli düzenlemeler yapılmadan, Mahkeme’nin çalışıp çalışamayacağına ilişkin ön meselenin incelenmesi sonucunda; Mahkeme’nin çalışmasına bir engel bulunmadığına, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO, Zehra Ayla PERKTAŞ ile Celal Mümtaz AKINCI’nın, gerekçesi 2010/68 esas sayılı dosyada belirtilen karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
B- 16.7.2008 günlü, 5787 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un:
1- 5. maddesiyle, 28.3.2002 günlü, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un 8. maddesinin üçüncü fıkrasının sonuna eklenen tümcenin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE,
2- 16. maddesiyle, 4749 sayılı Kanun’un Geçici Madde 12’sine eklenen fıkranın ikinci tümcesinin;
a- “… bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirilmeksizin …” bölümünün Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,
b- Kalan bölümünün Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE,
3- 18. maddesiyle, 4749 sayılı Kanun’a eklenen Geçici Madde 16’nın;
a- “… bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirmeksizin …” bölümünün Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,
b- Kalan bölümünün Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE,
4- 18. maddesiyle, 4749 sayılı Kanun’a eklenen Geçici Madde 17’nin birinci fıkrasının ilk tümcesinin;
a- “… bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirmeksizin …” bölümünün Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,
b- Kalan bölümünün Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE,
OYBİRLİĞİYLE,
30.12.2010 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Fettah OTO
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI