Başbakanlık Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğü
| 21 Ekim 2011 CUMA Resmî Gazete Sayı : 28091 ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Anayasa Mahkemesi Başkanlığından: Esas Sayısı : 2004/16 Karar Sayısı : 2011/63 Karar Günü : 14.4.2011 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu İTİRAZIN KONUSU : 10.10.1984 günlü, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun’un 35. maddesinin beşinci fıkrasının Anayasa’nın 7. ve 128. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY Davacı tarafından, Başbakan Başmüşavirliği kadrosunda görevli olduğu döneme ait teşvik ikramiyesinin verilmemesine ilişkin işlemin ve dayanağı Esaslar’ın iptali istemiyle açılan davanın temyiz incelemesinde, Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına vararak iptali için başvurmuştur. II- İTİRAZIN GEREKÇESİ Başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir: “Davacının, 1998 yılı Haziran ayına ait teşvik ikramiyesinin verilmemesine ilişkin işlemin, 30.11.1984 günlü, 84/8813 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan “Başbakanlıkta Çalıştırılacak Sözleşmeli Personel Hakkında Hizmet Sözleşmesi Esasları”nın 8. maddesinin 1. fıkrasında geçen “Başbakanlık Müsteşarı”, 4. fıkrasında geçen “Başbakanlık onayı” ibareleri ile aynı maddenin son fıkrasının ve Başbakanlık tarafından yürürlüğe konulan “Başbakanlık 3056 sayılı Kanunun 35. ve 36. Maddelerine Göre Sözleşmeli Olarak Çalışan Personele Verilecek Teşvik İkramiyesi İle ilgili Usul Ve Esaslar”ın iptaline hükmedilmesi istemiyle açtığı davada; Danıştay Onikinci Dairesince verilen ve davanın 30.11.1984 günlü, 84/8813 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Esasların 8. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “Başbakanlık Müsteşarı” ibaresinin ve bu maddenin son fıkrasının iptali istemine ilişkin kısmının reddine, Sözleşme Ücreti Esaslarının Teşvik ikramiyesi ile ilgili 4. fıkrasındaki “Başbakanlık Onayı” ibaresinin ve Başbakanlıkça yürürlüğe konulan “Başbakanlıkta 3056 sayılı Kanunun 35. ve 36. maddelerine Göre Sözleşmeli Olarak Çalışan Personele Verilecek Olan Teşvik İkramiyesi İle İlgili Usul Ve Esasların iptaline, teşvik ikramiyesi ödenmemesi işleminin iptali istemi hakkında ise karar verilmesine yer olmadığına dair 6.10.1999 günlü, E:1998/1602, K:1999/1744 sayılı kararın taraflarca karşılıklı olarak temyizen incelenerek bozulması istemi üzerine dosya incelenerek gereği görüşüldü: Başbakanlıkta müşavir olan davacı, 1998 Haziran ayına ait teşvik ikramiyesinin kendisine ödenmemesi üzerine, ikramiye ödenmemesine ilişkin işlemin ve teşvik ikramiyesi konusunda Bakanlar Kurulu Kararı ve Başbakanlıkça yapılan düzenlemelerin; ayrıca Bakanlar Kurulu Kararıyla sözleşme ücretleri konusunda yapılan düzenlemelerin iptalini istemektedir. Danıştay Onikinci Daire, ilk derecede gördüğü davada teşvik ikramiyesinden doğan bu uyuşmazlıkta sözleşme ücretine ilişkin düzenlemelerin dava konusu edilemeyeceğini belirterek, davanın sözleşme ücretine ilişkin bölümünü reddetmiştir. Davanın teşvik ikramiyesine ilişkin bölümü ise, Danıştay Onikinci Dairesince; 3056 sayılı Yasanın 35 inci maddesi 5 inci fıkrasında yer alan, sözleşmeli personelin ücret ve her çeşit ödemelerinin Bakanlar Kurulunca tespit edileceği kuralı dayanak alınıp, anılan yasa hükmünde yetki devrine yer verilmediği sonucuna varılarak karara bağlanmış; teşvik ikramiyesine ilişkin Bakanlar Kurulu Kararıyla Başbakanlıkça yapılan düzenlemeler iptal edilmiştir. Davacı ve davalı Başbakanlık, Danıştay Onikinci Dairesinin yukarıda açıklanan kararının aleyhlerine olan bölümlerini temyiz etmektedirler. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasası hükümleri doğrultusunda Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu, tarafların temyiz istemlerini birlikte karara bağlamak zorunda olup; Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunun, davacının temyiz istemine öncelik vererek, Daire kararının bir bölümünü temyizen inceleyip, karara bağlaması, Başbakanlığın temyiz istemini ise bekletme yetkisi bulunmamaktadır. Davacının sözleşme ücretlerine ilişkin düzenlemelerle sınırlı temyiz isteminde elbette davacının bu düzenlemelerin iptalini istemekte menfaat ilgisinin olup olmadığının irdelenmesi gerekmektedir. Anılan temyiz istemi incelenirken, 3056 sayılı Yasanın 35 inci maddesinin uygulanması sözkonusu olmadığından, bu yasa hükmünün Anayasaya aykırı olup olmadığı konusu incelenemeyecektir. Davanın teşvik ikramiyesine ilişkin bölümünde ise, davacının, anılan ikramiyeye ilişkin düzenlemelerle menfaat ilgisi bulunduğu tartışmasızdır. Nitekim davalı Başbakanlık da verdiği savunmada, davacının teşvik ikramiyesiyle ilgili düzenlemeleri dava konusu edebileceğini kabul etmekte; sözleşme ücretlerine ilişkin düzenlemeleri dava konusu edemeyeceğini öne sürmektedir. Dolayısıyla davalı Başbakanlığın temyiz istemi karara bağlanırken, teşvik ikramiyesi ödenmemesinden doğan uyuşmazlığın esasının incelenmesi ve bu uyuşmazlıkta 3056 sayılı Yasanın 35 inci maddesinin uygulanması kaçınılmazdır. Danıştay Onikinci Daire, davanın teşvik ikramiyesinden doğan uyuşmazlıkla ilgili olarak 3056 sayılı Yasanın 35 inci maddesini, davacının Anayasaya aykırılık iddiasını ciddi bulmayarak uygulamış; ancak anılan yasa hükmünün yetki devrini öngörmediği gerekçesiyle yasa hükmüne aykırı bulduğu teşvik ikramiyesiyle ilgili dava konusu düzenlemeleri iptal etmiştir. Dairenin anılan kararını davalı Başbakanlığın istemi üzerine temyizen incelemekle görevli Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunun da; 3056 sayılı Yasanın 35 inci maddesini uygulaması, bu bağlamda Yasa hükmünün Anayasaya aykırı olup olmadığını da irdelemesi gerekmektedir. Temyiz merciinin, uyguladığı yasa hükmünün Anayasaya aykırı olduğu kanaatine varması halinde Anayasa Mahkemesine başvurabileceği açık olduğu gibi; böyle bir başvuru için tarafların Anayasaya aykırılık iddiasında bulunmaları da şart değildir. Anayasanın 152 nci maddesi, temyiz mercii de dahil, bütün mahkemelere, uyguladıkları yasa hükmünün Anayasaya aykırı olduğu kanaatine varmaları halinde, tarafların hak ve yararları ve istemleriyle bağlı olmaksızın Anayasa Mahkemesine başvurma hakkı tanımıştır. Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunca temyiz incelemesinde uygulanması zorunlu bulunan 3056 sayılı Yasanın 35 inci maddesi, sözleşme ücretiyle birlikte her çeşit ödemeler konusunda Bakanlar Kuruluna düzenleme yetkisi tanımış; Bakanlar Kurulu ise, teşvik ikramiyelerinin ödenmesini Başbakanlık onayına bağlamıştır. Davalı Başbakanlık, yasa hükmünün dava konusu düzenlemeye olanak verdiğini öne sürerek, teşvik ikramiyelerine ilişkin düzenlemelerin iptali yolundaki Daire kararının bozulmasını istemektedir. Ancak dava konusu düzenlemelerin 3056 sayılı Yasanın 35 inci maddesine uygun olup olmadığı, yasa hükmünün Anayasaya aykırı olmadığı sonucuna varılması halinde irdelenebilir. Anayasaya aykırılık sorunu aşılmadan, yasa hükmüne uygunlukla sınırlı bir yargısal denetimin, yargılama işleviyle bağdaşmayacağı açıktır. 3056 sayılı Yasanın 35 inci maddesinin Anayasaya aykırı olduğu sonucuna varılması, Anayasa Mahkemesince de bu yasa hükmünün iptali, Bakanlar Kurulunun ve dolayısıyla Başbakanlığın düzenleme yetkilerini ortadan kaldıracak; Başbakanlığın temyiz istemi de, Anayasa Mahkemesi kararı doğrultusunda sonuçlandırılacaktır. Anayasa Mahkemesinin anılan yasa hükmünü iptal etmemesi halinde ise, 3056 sayılı Yasanın 35 inci maddesi esas alınıp yorumlanarak Başbakanlığın temyiz istemi hakkında karar verilecektir. Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunca yukarıda belirtilen çerçevede 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun 35 inci maddesinin 5 inci fıkrasının Anayasaya uygunluğu konusu, Başbakanlığın temyiz isteminin incelenmesinde çözümü gerekli öncelikli sorun olarak kabul edilmiştir. 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun ile Başbakanlık Merkez Teşkilatında bazı personelin sözleşmeli olarak da çalıştırılabilecekleri hüküm altına alındıktan sonra, bu suretle çalıştıracakların sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit ödemelerin tespitiyle de Bakanlar Kurulunun yetkilendirildiği anlaşılmaktadır. Anayasanın 2. maddesi hukuk devleti ilkesini 7. maddesi ise yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinde olduğunu ve bu yetkinin devredilemeyeceğini düzenlemektedir. Anayasanın 128. maddesinin ikinci fıkrasında da memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin Kanunla düzenleneceği kurala bağlanmaktadır. Anayasa Mahkemesi kararlarında da belirtildiği gibi, kural olarak idarenin düzenleme yetkisi sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Yasama organının; yasayla düzenlediği bir konuda idareye, genel, sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisi vermesi, yasama yetkisinin devri anlamını taşıyacaktır. Yasama organı, Anayasanın 128 inci maddesine göre yasayla düzenlenmesi gereken konularda temel ilke ve esasları koyup, konunun çerçevesini çizdikten sonra sınırlı, belirli konuları ölçütlerini belirlemek suretiyle idarenin düzenlemesine bırakabilir. Dava konusu edilen Başbakanlıkta Çalıştırılacak Sözleşmeli Personel Hakkında Hizmet Sözleşmesi Esasları İle Teşvik İkramiyesi İle İlgili Usul ve Esasların dayanak alındığı 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun 35. maddesinin 5. fıkrasında ise, Başbakanlıkta sözleşmeli çalıştırılacakların sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit ödemelerin Bakanlar Kurulunca saptanacağı belirtilmekle yetinilmiştir. Sonuç olarak; Yasayla düzenlenmesi gereken konuları Bakanlar Kurulunun idari düzenlemesine bırakan, sözleşme usul ve esaslarının yanısıra ücret miktarının ve her çeşit ödemelerin de bu yolla saptanmasını öngören, yasama yetkisinin devri niteliğini taşıyan 3056 sayılı Yasanın 35 inci maddesinin 5 inci fıkrası Anayasanın 7 ve 128. maddelerine aykırı bulunmaktadır. Açıklanan nedenlerle 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun 35. maddesinin 5. fıkrasının iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulmasına, dosyada bulunan belgelerin onaylı bir örneğinin Anayasa Mahkemesi Başkanlığına gönderilmesine 10. Daire üyesi Suna Türkoğlu'nun karşı oyuyla, 20.11.2003 günü oyçokluğu ile karar verildi.” III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 10.10.1984 günlü, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun’un itiraz konusu beşinci fıkrayı içeren 35. maddesi şöyledir: “Sözleşmeli Personel Madde 35 - Başbakanlık merkez teşkilatında; Müsteşar, Müsteşar Yardımcısı, Başbakan Başmüşaviri, Başbakan Müşaviri ve Başbakanlık Müşavirleri, Teftiş Kurulu Başkanı, Bakanlar Kurulu Sekreteri, Hukuk Müşaviri, Basın Müşaviri, Genel Müdür ve Genel Müdür Yardımcıları, Başkan ve Yardımcıları, Daire Başkanı ve Yardımcıları ile Uzman, Daire Tabibi, Diş Tabibi, konusuyla ilgili en az 4 yıllık yüksek öğrenim görmüş olmak kaydıyla çözümleyici ve programcı ve Uzman Yardımcısı kadrolarına atananlar atandıkları kadrolarda sözleşmeli olarak da, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın çalıştırılabilir. Ancak, uzman yardımcısı ve uzman kadrolarında çalıştırılacaklar için 34 üncü madde ile belirtilen şartlar yukarıda sayılan diğer görevlerde çalıştırılacaklar için yükseköğrenim yanında Devlet Memurları Kanununun 68 inci maddesinde belirtilen şartlar aranır. 657 Sayılı Devlet Memurları Kanununun 59 uncu maddesine göre atananlar hakkında yukarıdaki fıkra hükmü uygulanmaz. Ayrıca, Başbakanlık merkez teşkilatında programcı, çözümleyici ve bilgisayar işletmeni ile Devlet Arşivleri Genel Müdürlüğü'nde Osmanlıca dil ve yazı ile yazılan her türlü arşiv malzemesinin Türkçe'ye çevrilmesi, tasnifi, değerlendirilmesi gibi özel bilgi ve ihtisası gerektiren işlerde kadro aranmaksızın ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın yerli ve yabancı elemanlar sözleşmeli olarak çalıştırılabilir. Ancak Devlet Arşivlerinde çalıştırılacaklarda yaş haddi aranmaz, varsa emekli aylıkları kesilmez. Bu suretle çalıştırılacakların sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit ödemeler Bakanlar Kurulunca tespit edilir. Sözleşme ile çalıştırılacak personel istekleri üzerine T.C. Emekli Sandığı ile ilgilendirilir.” B- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında Anayasa’nın 7. ve 128. maddelerine dayanılmıştır. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi gereğince, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Fulya KANTARCIOĞLU, Aysel PEKİNER, Ertuğrul ERSOY, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa YILDIRIM, Fazıl SAĞLAM ve A. Necmi ÖZLER’in katılımıyla 18.3.2004 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında; dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, oybirliğiyle karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A) Sınırlama Sorunu Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40. maddesine göre, Anayasa Mahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular itiraz yoluna başvuran mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralı ile sınırlıdır. 3056 sayılı Kanun’un 35. maddesinin itiraz konusu beşinci fıkrasında, “sözleşmeli personelin sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit ödemeler”in Bakanlar Kurulunca tespit edileceği belirtilmiştir. Başvuran Mahkemede bakılmakta olan dava, her çeşit ödemeler kapsamında olan teşvik ikramiyesinin ödenmemesi işleminin iptaline ilişkin olup sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarına yönelik bir uyuşmazlık söz konusu değildir. Bu nedenle, 10.10.1984 günlü, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun’un 35. maddesinin “Bu suretle çalıştırılacakların sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit ödemeler Bakanlar Kurulunca tespit edilir.” biçimindeki beşinci fıkrasına ilişkin esas incelemenin, fıkrada yer alan “… ve her çeşit ödemeler …” ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına, 14.4.2011 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. B) Anayasa’ya Aykırılık Sorunu Başvuru kararında, itiraz konusu kuralla sözleşmeli personelin sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit ödemelerinin tespitinde Bakanlar Kurulunun yetkilendirildiği, yasayla düzenlenmesi gereken konuların Bakanlar Kurulunun idari düzenlemesine bırakılmasının yasama yetkisinin devri niteliği taşıdığı ve Anayasa’nın 7. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3056 sayılı Yasa’nın 35. maddesinin birinci fıkrasında, Başbakanlık Merkez Teşkilatında, Müsteşar, Müsteşar Yardımcısı, Başbakan Başmüşaviri, Başbakan Müşaviri ve Başbakanlık Müşavirleri, Teftiş Kurulu Başkanı, Bakanlar Kurulu Sekreteri, Hukuk Müşaviri, Basın Müşaviri, Genel Müdür ve Genel Müdür Yardımcıları, Başkan ve Yardımcıları, Daire Başkanı ve Yardımcıları ile Uzman Daire Tabibi, Diş Tabibi, konusuyla ilgili en az 4 yıllık yüksek öğrenim görmüş olmak kaydıyla çözümleyici ve programcı ve Uzman Yardımcısı kadrolarına atananların atandıkları kadrolarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın sözleşmeli olarak çalıştırılabilecekleri öngörülmüştür. İptali istenilen beşinci fıkrada ise, sözleşmeli olarak çalıştırılacakların sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit ödemelerinin Bakanlar Kurulunca tespit edileceği kurala bağlanmıştır. Başvuran Mahkeme önündeki davada, davacı 3056 sayılı Kanun’un 35. maddesinde sayılan unvanlardan biri olan “Başbakan Başmüşaviri” olduğundan itiraz konusu kural “Başbakan Başmüşaviri” yönünden incelenmiştir. Anayasa’nın 7. maddesinde, “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir. Anayasa’nın 128. maddesinde de Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği, memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği belirtilmiştir. Maddede sözü edilen “diğer kamu görevlileri” kavramı memurlar ve işçiler dışında, kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde, kamu hukuku ilişkisiyle çalışanları kapsamaktadır. Devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde memur ve/veya diğer kamu görevlilerinden hangisinin çalıştırılacağına ilişkin tercih yasakoyucunun takdir alanı içindedir. Kamu hizmeti, geniş tanımıyla, devlet ya da diğer kamu tüzelkişileri tarafından ya da bunların denetim ve gözetimleri altında, ortak gereksinimleri karşılamak ve kamu yararını sağlamak için topluma sunulmuş bulunan sürekli ve düzenli etkinliklerdir. 3056 sayılı Kanun’da; Başbakanın, Bakanlar Kurulunun Başkanı, bakanlıkların ve Başbakanlık teşkilatının en üst amiri olduğu, Başbakanlık Teşkilatının Anayasa ve kanunlarla Başbakana verilen görevleri yerine getirmek için kurulduğu ve Devlet teşkilatının düzenli bir şekilde işlemesini temin etmenin Başbakanlığın görevi olduğu ifade edilmiştir. Devlet kamu tüzel kişiliği içinde yer alan Başbakanlığa Anayasa ve kanunlarla verilen görevlerin, genel ve ortak ihtiyaçları karşılamak amacıyla yapılan asli ve sürekli kamu hizmeti olduğunda kuşku yoktur. Anayasa’nın 128. maddesine göre Devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler ancak memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülebilecektir. Başbakanlığın genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli görevlerini yerine getiren sözleşmeli personel “diğer kamu görevlileri” kapsamında yer almaktadır. Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasına göre, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin hak ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödeneklerinin ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesi gerekmektedir. Anayasa’nın 7. maddesine göre de, Anayasa'da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda, yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi mümkün değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle, Başbakanlık’ta Başbakan Başmüşaviri unvanıyla sözleşmeli olarak çalışan personelin, her çeşit ödemeleri konusunda yasal düzenleme yapılmayarak tüm yetkinin Bakanlar Kuruluna bırakılması Anayasa’nın 7. ve 128. maddelerine aykırıdır. Kuralın iptali gerekir. Haşim KILIÇ, Serdar ÖZGÜLDÜR, Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN ve Celal Mümtaz AKINCI bu görüşlere katılmamıştır. VI- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez” denilmekte, 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 66. maddesinin üçüncü fıkrasında da bu kural tekrarlanmaktadır. 3056 sayılı Kanun’un 35. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan “… ve her çeşit ödemeler …” ibaresinin, “Başbakan Başmüşaviri” yönünden iptal edilmesi nedeniyle, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak bir yıl sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür. VII- SONUÇ 1- 10.10.1984 günlü, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun’un 35. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan “… ve her çeşit ödemeler …” ibaresinin, “Başbakan Başmüşaviri” yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Haşim KILIÇ, Serdar ÖZGÜLDÜR, Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN ile Celal Mümtaz AKINCI’nın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 2- 3056 sayılı Kanun’un 35. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan “… ve her çeşit ödemeler …” ibaresinin, “Başbakan Başmüşaviri” yönünden iptal edilmesi nedeniyle, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince İPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YIL SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE, 14.4.2011 gününde karar verildi. Başkan Haşim KILIÇ Başkanvekili Osman Alifeyyaz PAKSÜT Başkanvekili Serruh KALELİ Üye Fulya KANTARCIOĞLU Üye Ahmet AKYALÇIN Üye Mehmet ERTEN Üye Fettah OTO Üye Serdar ÖZGÜLDÜR Üye Zehra Ayla PERKTAŞ Üye Recep KÖMÜRCÜ Üye Alparslan ALTAN Üye Burhan ÜSTÜN Üye Engin YILDIRIM Üye Nuri NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz AKINCI Üye Erdal TERCAN KARŞIOY GEREKÇESİ 1- 10.10.1984 tarih ve 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun’un iptal istemine konu 35. maddesinin beşinci fıkrası “her çeşit ödemeler” ibaresiyle ve “Başbakan Başmüşaviri” görevinde olanlar ile sınırlı olarak incelenmiş ve kuralın iptaline karar verilmiştir. 3056 sayılı Kanun’un 35. maddesinin birinci fıkrasında, Başbakanlık merkez teşkilatında görev yapan belli makam ve kadrolar tek tek sayıldıktan sonra (ki itiraz istemine konu olaydaki kişinin bulunduğu Başbakan başmüşaviri kadrosu da bunlar arasındadır.), bu kadrolara atananların “…sözleşmeli olarak da…” istihdam edilebilecekleri, bu şekilde istihdam halinde, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı kalınmayabileceği hüküm altına alınmaktadır. Bu fıkrada dikkat edilmesi gereken husus, bu kişiler yönünden Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında öngörülen güvencenin anılan kuralla ihlâl edilip edilmediğinin tespitidir. Hemen işaret etmek gerekir ki, sayılan unvanlarla Başbakanlık teşkilatında çalıştırılacak personel “kadro karşılığı” gösterilerek bu göreve atanmış, esasen 657 sayılı Kanun’un öngördüğü teminat ve haklara haiz (mali haklar hariç) Devlet memuru konumunda kişilerdir. Esasen Başbakanlık da merkezi idare teşkilatı içerisinde yer alan ve genel idare esaslarına göre kamu hizmeti ifa eden bir idari birimdir. Başbakanlık teşkilatına ilişkin kadrolar da 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine göre düzenlenmektedir. Aylık ve özlük hakları yönünden bu teşkilatta tek tek sayılan belli unvanlarda kadrolu olarak istihdam edilenlere, diğer kanunlardaki kısıtlamalara bağlı kalınmaksızın sözleşmeli personel statüsü tanınarak, kendilerine Bakanlar Kurulu’nca saptanacak tutarda mali haklar tanınması, bu kişiler yönünden bir teminatsızlığa yol açmamaktadır. Çünkü, sayılan unvanlarda görev yapanlar hem kadro karşılığı istihdam edilmektedir, hem de bu kadrolara 657 sayılı Kanun’un ilgili hükümleri uyarınca atanmakta ve kanunda öngörülen diğer hak ve yükümlülüklere de sahip bulunmaktadırlar. Bunların “sözleşmeli” olarak istihdamları, yalnız özlük haklarında ilave imkanlar sağlamak amacına yöneliktir ve yine kendilerinin “istekli” olmaları halinde mümkündür. Bu statülerinden ayrılmak istemeleri halinde, sözleşmelerini fesih ile devlet teşkilatında bulunan durumlarına uygun bir kadroya memur olarak atanmaları her zaman imkân dahilindedir. Yasama organının, kanun yaparken bütün olasılıkları gözönünde bulundurarak ayrıntılı kuralları saptamak yetkisi varsa da, bu her zaman mümkün olmayabilir. Özellikle yasama organının, yapısı bakımından ağır işlemesi ve günlük olayları izleyerek zamanında gerekli tedbirleri almasının güçlüğü nedeniyle, sık sık değişen durumlar ve ihtiyaçlar karşısında kanunda esaslı hükümleri saptadıktan sonra ayrıntıları belirlemede kimi makamlara yetki vermesi gerekebilir. Böyle bir ihtiyaç karşısında, yasamanın, esaslı hükümleri saptadıktan sonra ayrıntıların belirlenmesinde kimi makamlara yetki vermesi de yasama yetkisinin kullanılmasından başka bir şey değildir. Bu durumlarda yasama yetkisinin yürütme organına bırakıldığı gibi bir anlam çıkarmak doğru olmaz. Bakanlıklar arasında işbirliğini sağlamak, Hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetmek ve Devlet teşkilatının düzenli bir şekilde işlemesini temin etmek gibi önemli görevler üstlenmiş bir müessese olan Başbakanlıkta (3056 s. K. Md. 1) görev yapacak önemli bazı unvanlı kadrolar (Md. 35) bakımından sözleşmeli istihdam biçiminin yasakoyucu tarafından benimsenmesi ve bu statüde çalışacaklar için sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit ödemelerin Bakanlar Kurulu’nca tespit edilmesi yasakoyucunun takdir hakkı içinde olup; gerek yukarıda belirtilen nedenle, gerekse de ifa edilen sözkonusu özellikli görevlerin mahiyeti ve idare tekniğine ilişkin mali detaylarının yasayla düzenlenmesindeki güçlüğü karşısında; itiraz konusu düzenleme ile Bakanlar Kurulu’nun yetkili kılınması Anayasa’nın 128. maddesine aykırı değildir. 10.10.1984 tarih ve 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun’un bütün hükümleri değerlendirildiğinde, “sözleşmeli statüde çalışacak” belli unvanlı görevlerde istihdam edilen personel yönünden “çerçeve”nin belirlenmiş olduğu, bunlara diğer kamu görevlilerine nazaran sağlanacak “ilave” mali imkânların belirlenmesinin Bakanlar Kurulu’na bırakılmasında Anayasa’nın 7. maddesinde ifadesini bulan yasama yetkisinin devrinden sözedilemeyeceği açıktır. 2- Esasen Anayasa Mahkemesi’nin kimi kararlarında da Bakanlar Kurulu’na bu yönde verilen yetkinin Anayasa’ya aykırı olmadığı ifade edilmektedir. Anayasa Mahkemesi 8.10.2009 tarih ve E.2005/29, K.2009/138 sayılı kararıyla, temsil tazminatı göstergelerini belirleme konusunda Yasa’nın Bakanlar Kurulu’na verdiği yetki ile ilgili olarak “…itiraz konusu kuralla, temsil tazminatı ödenecek kişilerin bulunması gereken kadroların niteliği ve bu kişilere ödenecek temsil tazminatı tutarının üst sınırı belirtilerek Bakanlar Kuruluna bu çerçevede ve sınırlı olarak düzenleme yetkisi verilmesi, yasama yetkisinin devri niteliğini taşımamakta ve hakimler ve savcılar ile Devlet memurları ve diğer kamu görevlilerinin özlük haklarının yasayla düzenleneceğinin öngörüldüğü Anayasa hükümlerine aykırı bulunmamaktadır. Açıklanan nedenler itiraz konusu yasa kuralı Anayasanın 7., 128. ve 140. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir…” şeklindeki gerekçesiyle, iptal istemini reddetmiştir. Yine Anayasa Mahkemesi 6.12.2001 tarih ve E.2001/387, K.2001/357 sayılı kararıyla, Türkiye Vakıflar Bankası’nın bazı hisselerinin satışına ve bu satışla ilgili usul ve esasları belirlemeye Bakanlar Kurulu’nu yetkili kılan Yasa’nın iptali istemiyle ilgili olarak “…bu yetkilendirmenin amacı; bir kül halinde tüzelkişiliğe sahip olup mütevellileri bulunmayan ve kamu düzeni ve yararı için Vakıflar Genel Müdürlüğü tarafından temsil ve idare olunan mazbut vakıflara ait Banka hisselerinin satışına ilişkin usul ve esasların Bakanlar Kurulunca belirlenmesi suretiyle, piyasaların durumuna göre satış koşullarının saptanarak bu hisselerin en değerli olduğu anda ve en uygun yöntemle satışının gerçekleştirilmesidir. Kamu yararı amacıyla satışla ilgili usul ve esasları belirlemede ve Vakıflar Bankasının sermaye ve idari yapısında olumlu hedeflere yönelinmesinde, Bakanlar Kurulunun yasal olarak yetkili kılınmasında mülkiyet hakkı ihlâlinden ve dolayısıyla Anayasanın 35. maddesine aykırılıktan söz edilemez. Bu nedenle dava konusu kural, Anayasanın 2. ve 35. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir…” şeklindeki gerekçeyle iptal istemini reddetmiştir. 3- Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kuralın Anayasa’nın 7. ve 128. maddelerine aykırı bir yönü bulunmadığı kanaatine vardığımızdan, iptal isteminin reddi gerektiği değerlendirmesiyle, çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılmıyoruz. Başkan Haşim KILIÇ Üye Serdar ÖZGÜLDÜR Üye Alparslan ALTAN Üye Burhan ÜSTÜN Üye Engin YILDIRIM Üye Nuri NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz AKINCI |