Başbakanlık Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğü
| 21 Ekim 2011 CUMA Resmî Gazete Sayı : 28091 ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Anayasa Mahkemesi Başkanlığından: Esas Sayısı : 2008/88 Karar Sayısı : 2011/85 Karar Günü : 2.6.2011 İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet (Cumhuriyet Halk) Partisi TBMM Grubu adına Grup Başkanvekili Hakkı Suha OKAY İPTAL DAVASININ KONUSU : 17.7.1963 günlü, 278 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanun’un; 1- 31.7.2008 günlü, 5798 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 2. maddesiyle değiştirilen 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin; a- (1) numaralı alt bendindeki “… Başbakan tarafından seçilir.” ibaresinin, b- (2) numaralı alt bendindeki “… Başbakan tarafından seçilir.” ibaresinin, c- (3) numaralı alt bendindeki “… Başbakan tarafından seçilir.” ibaresinin, 2- 5798 sayılı Kanun’un 3. maddesiyle değiştirilen 5. maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesinin, Anayasa’nın 2., 11. ve 123. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğünün durdurulması istemidir. I- İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN GEREKÇESİ İptal ve yürürlüğün durdurulması istemini içeren 10.9.2008 tarihli dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir: “III. GEREKÇE 1) 31.07.2008 Tarih ve 5798 Sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 2 nci Maddesiyle Değiştirilen 278 Sayılı Kanunun 4 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının (a) Bendinin; (1) Numaralı Alt Bendindeki “Başbakan tarafından seçilir”, (2) Numaralı Alt Bendindeki “Başbakan tarafından seçilir”, (3) Numaralı Alt Bendindeki “Başbakan tarafından seçilir” İbarelerinin Anayasaya Aykırılığı 31.07.2008 tarih ve 5798 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 2 nci maddesiyle değiştirilen 278 sayılı Yasa’nın 4 üncü maddesinde, “Oniki üye ile Başkandan oluşan Bilim Kurulu, Kurumun en üst karar organıdır.” denilmiştir. Bu maddenin birinci fıkrasının iptali istenen ibareleri de içeren “Bilim Kurulu üyelerinin seçimi” başlıklı (a) bendi ile oniki üye ile Başkandan oluşan Bilim Kurulu’nun üyelerinin seçilmesi yeniden düzenlenmiştir. Bu hükme göre: Üyelerden beşi Bilim Kurulu tarafından belirlenen on aday arasından Başbakan tarafından seçilecektir. Ayrıca biri Yükseköğretim Kurulu Genel Kurulu tarafından belirlenen iki aday arasından da Başbakan seçim yapacaktır Bilim Kurulunun üç üyesi ise Türkiye Bilimler Akademisinin asli üyeleri arasından, biri fen ve teknik bilimler alanından, biri sosyal ve beşeri bilimler alanından ve biri de sağlık bilimleri alanından olmak üzere, Bilim Kurulu tarafından belirlenen altı aday arasından Başbakan tarafından seçilecektir. Bilim Kurulunun üç üyesinin ise lisans öğreniminden sonra kamu kurum ve kuruluşlarında veya özel sektörde en az on yıl deneyim sahibi olmuş olması gerekiyor. Bu üyelerden bir tanesi Bilim Kurulu tarafından belirlenen iki isim arasından yine Başbakan tarafından diğer ikisi de ikisi TOBB tarafından belirlenen dört aday arasından Başbakan tarafından seçilecektir. Diğer taraftan yine iptali istenen 5798 sayılı Kanunun 3 üncü maddesiyle değiştirilen 278 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin ikinci fıkrasının ilk cümlesine göre de, Bilim Kurulunun Başkanı da, Bilim Kurulunun belirleyeceği 2 aday arasından Başbakan tarafından seçilecek ve atanmak üzere Cumhurbaşkanına teklif edilecek ve bu aday Cumhurbaşkanı tarafından Başkan olarak atanacaktır. Bu hükümlerden de anlaşılacağı üzere, Bilim Kurulu Başkanı ile üyelerinin tamamı diğer bir anlatımla Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu’nun (TÜBİTAK’ın) en üst karar organı olan Bilim Kurulu’nun başkanı ile on iki üyesi de dolaylı olarak Başbakan tarafından seçilecektir. Yapılan bu düzenlemeler; “yerinden yönetim ilkesi” ile bağdaşmayan, Türkiye Bilimsel ve Teknoloji Araştırma Kurumu’nun özerkliğini zedeleyen, bu Kurumun tamamen bilimsel tarafsızlığından koparılıp taraf olması, siyasallaştırılması anlamını taşıyan düzenlemelerdir. 29.06.2005 tarih ve 5376 sayılı Kanunun 1 inci maddesi ile 17.07.1963 tarihli ve 278 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunun 1 inci maddesi, “Türkiye’nin rekabet gücünü ve refahını artırmak ve sürekli kılmak için; toplumun her kesimi ve ilgili kurumlarla iş birliği içinde, ulusal öncelikler doğrultusunda bilim ve teknoloji politikaları geliştirmek, bunları gerçekleştirecek alt yapının ve araçların oluşturulmasına katkı sağlamak, araştırma ve geliştirme faaliyetlerini özendirmek, desteklemek, koordine etmek, yürütmek; bilim ve teknoloji kültürünün geliştirilmesinde öncülük yapmak amacıyla, tüzel kişiliğe, idarî ve malî özerkliğe sahip, Başbakanlıkla ilgili “Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu” kurulmuştur. Kurumun kısa adı TÜBİTAK’tır.” şeklinde değiştirilmiştir. Bu düzenleme ile; 278 sayılı Kanunda belirlenen TÜBİTAK’ın faaliyet alanı genişletilmiş, “Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu”nun adı, “Türkiye Bilimsel ve Teknoloji Araştırma Kurumu” olarak değiştirilmiş ve Kurum, Başbakanlığın “bağlı” kuruluşu olmaktan çıkarılıp “ilgili kuruluşu” konumuna getirilmiştir. Faaliyet alanının ve görevlerinin niteliği, bilimsel etkinliklerinin ağırlık ve önemi nedeniyle tüzelkişilik, idari, mali ve bilimsel özerklik tanınarak kurulan Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu’nun her türlü dış etkilerden ve siyasal karışmalardan uzak tutulması ve bilimsel saygınlığının korunmasına özen gösterilmesi gerekmektedir. Kurumu’nun statüsünün “ilgili kuruluş” olması da idari, mali ve bilimsel özerkliği açısından ayrı bir önem taşımaktadır. Bakanlıkların kuruluş ve görev esaslarını düzenleyen 27.09.1984 günlü, 3046 sayılı Yasa’nın, 10 uncu ve 11 inci maddelerinde yapılan tanımlara göre, “ilgili kuruluşlar”, “bağlı kuruluşlara” göre daha özerk statüye sahiptirler. Nitekim 3046 sayılı Yasa’da, bağlı kuruluşların kimi birimleri bakanlıklarla birlikte düzenlenip aynı ilkelere bağlı kılınmışken, ilgili kuruluşlarda bu birimlerin kurulması kendi yasalarına bırakılmıştır. 3046 sayılı Kanunun “Bakanlık İlgili Kuruluşları” başlıklı 11 inci maddesinde “İlgili kuruluşlar; özel kanun veya statü ile kurulan, iktisadi devlet teşekkülleri ve kamu iktisadi kuruluşları ile bunların müessese ortaklık ve iştirakleri veya özel hukuki, mali ve idari statüye tabi, hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşları şeklinde düzenlenir” denilmiştir. Bu nedenle TÜBİTAK’ın, tüzelkişiliğe, idari ve mali özerkliğe sahip hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşu olduğu ve Anayasanın 123 üncü maddesinde ifade edilen yerinden yönetim esaslarına dayandığı çok açıktır. Yerinden yönetim idareleri, kamu tüzel kişiliğine ve yönetsel özerkliğe sahiptirler ve hukuksal varlıkları ya doğrudan Anayasanın bir maddesinden, ya da yine Anayasanın 123 üncü maddesinin üçüncü fıkrasında ifadesini bulan ilke doğrultusunda, kanundan veya kanunun açıkça verdiği yetkiden kaynaklanır. Yerinden yönetimler, “hizmet yerinden yönetimi” (işlevsel yerinden yönetimler) ile “mahallî idareler” (yerel yerinden yönetimler) olmak üzere iki grupta toplanmaktadır. Ortak yanları, her ikisinin de “idarî vesayet” denetimine tâbi olmaları ve özerk bir yapıya sahip bulunmalarıdır. Genel anlamdaki tanımıyla özerklik, sosyal bir topluluğun ya da tüzelkişiliğin kendilerini yöneten kuralların ve yöneticilerin tümünü ya da bir bölümünü bizzat saptayabilmeleri veya Anayasa ve yasaların çizdiği sınırlar içinde hareket edebilmeleri özgürlüğü ve yetkisidir. Anayasanın 123 üncü maddesinin ikinci fıkrasında sözü edilen “yerinden yönetim esası”, aslında özerklik kurumunun Anayasal bir temele oturtulması anlamındadır. Öğretide de işaret olunduğu üzere bu ilke, yerinden yönetimlerin tüzel kişiliğe sahip olmaları, görevli organlarını seçme hakkının verilmesi ve bu organlara karar verme yetkisinin tanınması gibi üç ana öğeden oluşur. (Bkz. E.1987/18, K.1988/23, KY. 22.06.1988 sayılı Anayasa Mahkemesi kararı). İptali istenen kurallar, başbakanın (siyasi iktidarın) yönetimi (Kurumun en üst karar organı olan Bilim Kurulu’nu) şekillendirmesine imkân tanıyarak yerinden yönetim ilkesine ve dolayısıyla Anayasanın 123 üncü maddesine aykırı düşmektedir. İptali istenen düzenlemelerle Başbakana tanınan Bilim Kurulu üyelerini ve Başkanı seçme yetkileri, Bilim kurulunun Başbakanın tercihleri doğrultusunda oluşmasına; kurum çalışmalarının Başbakanın siyasal tercihleri doğrultusunda gerçekleştirilmesine imkân hazırlayacak; böylece yansız ve özerk yapıdaki Kurum giderek siyasallaşacak, siyasi iktidara bağımlı bir taraf haline girecek; en azından Kurumun üzerine siyasetin gölgesi düşecek ve özerklik sözde kalacaktır. Başbakanların siyasi partilerden geldikleri, belli siyasi görüşler doğrultusunda yönetimi gerçekleştirdikleri ve bu bakımdan yanlı bir nitelik taşıdıkları gözönünde tutulacak olursa, Başbakana iptali istenen kurallarla tanınan yetkilerin, Başbakanın siyasi tercihlerine uygun kişilerin üye olarak belirlenmesi amacıyla kullanılamayacağına kimse güvence veremez. Bilimsel araştırmalara çok büyük destek veren, katrilyonluk bütçesi olan bir kurum niteliğini taşıyan TÜBİTAK’ın siyasal iktidarın etkisi altına sokulmasına ve siyasallaştırılmasına imkân tanınması ile Türkiye’nin bilim ortamının büyük yara alacağından kuşku yoktur. Hâlbuki Türkiye’nin geleceğini belirleyecek bilimsel araştırmaların ve bunların yönetiminin nesnelliğini yitirmemesi gerekir. TÜBİTAK, son döneme kadar, tarafsızlığını korumuş; son derece önemli ve nitelikli bilimsel çalışmalar yapmış bir kurumdur. Eğer bu kurum siyasallaştırılırsa, araştırmalara ayrılan trilyonlarca liralık pay da objektif olmayan kriterlere göre dağıtılabilecektir. Anayasa Mahkemesinin “yerinden yönetim ilkesi” ne açıklık getiren 01.06.2005 tarih ve E.2004/60, K.2005/33 sayılı kararında da aynen şöyle denilmiştir: “…üniversiteler, hizmet yerinden yönetim birimleridir ve Anayasanın 123 üncü maddesinde ifade edilen yerinden yönetim esaslarına dayanırlar. Özerklik ve dolayısı ile kendi yönetim organlarını kendilerinin belirlemesi, üniversite için, yerinden yönetim ilkesinin getirdiği bir gerekliliktir. İptali istenen düzenleme ise, rektörlerin belirlenmesinde üniversiteyi dışlayıp siyasi iktidarın yönetimi şekillendirmesine imkân tanıyarak yerinden yönetim ilkesine ve dolayısıyla Anayasanın 123 üncü maddesine aykırı düşmektedir. Başbakan ve Milli Eğitim Bakanına rektör önermek konusunda iptali istenen hükümde tanınan yetkiyi, Anayasanın 130 uncu maddesinde belirtilen “devletin denetimi ve gözetimi” kapsamında kabul etmek de olanaksızdır.” Diğer taraftan, özerk olarak kurulması öngörülmüş olan bu Kurumun özerkliğine müdahale niteliğini taşıyan düzenlemelerin gerçek amacı, kamu yararı olmayıp Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu’nu siyalaştırmadır. Şöyle ki; Anayasa Mahkemesinin 28.07.2005 tarih ve E.2005/81, K.2005/12 (Yürürlüğü Durdurma) kararı ile Bilim Kurulu Üyelerinin Başbakan tarafından belirlenmesini öngören 29.06.2005 tarih ve 5376 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 3 üncü maddesiyle değiştirilen 278 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasındaki düzenlemelerin Anayasaya aykırılığı konusunda güçlü belirtiler bulunduğu ve uygulanmaları halinde sonradan giderilmesi güç veya olanaksız durum ve zararların doğabileceği gözetilerek yürürlükleri durdurulmuştur. Anayasa Mahkemesinin bu kararı ile yürürlükleri durdurulan kurallar Başbakan’a Bilim Kurulu üyelerini doğrudan belirleme yetkisi veren kurallardır. Anayasa Mahkemesinin bu kararından dolayı bu defa Bilim Kurulunun yedi üyesini Başbakan’ın doğrudan belirlemesi yerine Bilim Kurulu’nun oniki üyesinin de dolaylı olarak Başbakan tarafından seçilmesini öngören bir düzenleme getirilmiştir. Anayasada belirtilen amacı ya da kamu yararını gerçekleştirmek için kanunla yapılacak olan düzenleme, kanun koyucunun yapacağı tercihlere göre şekillenecektir; yani kanun koyucu, Anayasada belirtilen amacı veya kamu yararını gerçekleştirmek için getireceği çözümü seçmekte serbesttir. Burada takdir yetkisi kanun koyucuya aittir ve bu husus, Anayasa Mahkemesi’nin denetim alanına girmez. Fakat kanun koyucunun, Anayasanın gösterdiği amacın veya kamu yararının dışında kişisel, siyasal ya da saklı bir amaç güttüğü; bir başka amaca ulaşmak için bir konuyu kanunla düzenlediği durumlarda, “yetki saptırması” adı verilen durum ortaya çıkar ve bu durum, kuşkusuz, Anayasa Mahkemesi’nin denetim alanına girer. Anayasa Mahkemesi, denetlediği kanunun kamuya yararlı olup olmadığını değil; fakat gerçekten kamu yararını gerçekleştirmek için yapılıp yapılmadığını denetleyebilir. Anayasa Mahkemesi, “iptali istenen hükümle kapalı olarak bir amaç güdülüp güdülmediğini” araştırabildiğini, çeşitli kararlarında ifade etmiştir; ama kanun koyucunun saklı amacını ortaya koyabilmek, her zaman kolay değildir. (Bkz. E.1978/31, K.1978/50, K.t.02.11.1978; E.1963/124, K.1963/243, K.t.11.10.1963 sayılı Anayasa Mahkemesi Kararları) Anayasa Mahkemesinin söz konusu yürürlüğü durdurma kararı karşısında, kanun koyucu bu defa yetki saptırması yoluna başvurmuş, diğer bir anlatımla Başbakan’a Bilim Kurulu üyelerini doğrudan belirleme yetkisi yerine, Bilim Kurulu tarafından belirlenen adaylar arasından seçme yani dolaylı olarak belirleme yetkisi vermiştir. Anayasa Mahkemesinin değinilen kararı ile yürürlükleri durdurulan kurallar her nekadar Başbakan’a Bilim Kurulu üyelerini doğrudan belirleme yetkisi veren kurallar ise de, iptali istenen kurallar Başbakan’ın siyasi tercihleri doğrultusunda oluşacak Bilim Kurulu’nca belirlenecek adaylar arasından Başbakan tarafından seçim yapılmasını öngördüğünden sonuçta Bilim Kurulu’nun tümüyle Başbakan’ın tercihleri doğrultusunda oluşmasını sağlayacağı yadsınamaz. Açıklanan nedenlerle, iptali istenen kurallar kamu yararı amacına yönelik olmadığından “hukuk devleti” ilkesiyle bağdaşmaz ve Anayasanın 2 nci maddesine de aykırı düşer. Anayasa Mahkemesinin TÜBİTAK gibi “özerk” statüye sahip kamu kuruluşları oluşturulmasındaki amaca açıklık getiren 01.06.2005 tarihli E.2004/60, K.2005/33 sayılı kararında aynen şöyle denilmiştir: “Kuvvetler ayrılığı ilkesi, sadece yasama, yürütme ve yargı işlevlerinin ayrı organlara verilmesini değil, bazen tek bir kuvvetin çeşitli organlar arasında bölüşülebilmesini de içerebilir. Bu bağlamda, “özerk” statüye sahip kamu kuruluşları oluşturulmasının amacı, kuşkusuz söz konusu kuruluşları genel idare içinde ayrıcalıklı veya dokunulmaz kılmak değil, onların özellik gösteren işlevlerini çoğulcu demokrasi anlayışı içinde ve daha iyi biçimde yerine getirmelerini sağlamaktır.” İptali istenen kurallar, TÜBİTAK’ın siyasal iktidarın etkisi altına sokulmasına ve siyasallaştırılmasına imkân tanıyacağından bu Kurum’un, özellik gösteren işlevlerini çoğulcu demokrasi anlayışı içinde yerine getirmesinin de önünde bir engel oluşturacağı kuşkusuzdur. Anayasanın 2 nci maddesinde belirtilen hukuk devletinin unsurlarından biri de, “demokratik” oluşudur. Bu nedenle de iptali istenen kurallar Anayasanın 2 nci maddesine aykırıdır. İptali istenen kurallar “Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü” ilkesine ters düştüğünden Anayasanın 11 inci maddesine de aykırıdır. Açıklanan nedenlerle 31.07.2008 tarih ve 5798 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 2 nci maddesiyle değiştirilen 278 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin; (1) numaralı alt bendindeki “Başbakan tarafından seçilir”, (2) numaralı alt bendindeki “Başbakan tarafından seçilir”, (3) numaralı alt bendindeki “Başbakan tarafından seçilir” ibareleri Anayasanın 2 nci, 11 inci ve 123 üncü maddelerine aykırı olup, iptal edilmeleri gerekmektedir. 2) 31.07.2008 Tarih ve 5798 Sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 3 üncü Maddesiyle Değiştirilen 278 Sayılı Kanunun 5 inci Maddesinin İkinci Fıkrasının İlk Cümlesinin Anayasaya Aykırılığı 31.07.2008 tarih ve 5798 sayılı Kanunun 3 üncü maddesiyle değiştirilen 278 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin ikinci fıkrasının ilk cümlesinde “Bilim Kurulu, 4 üncü maddenin birinci fıkrasının (a) bendinin (1) numaralı alt bendinde belirtilen nitelikleri taşıyan kişiler arasından biri Bilim Kurulu dışından olmak üzere iki başkan adayı belirleyerek Başbakana sunar. Başbakan bu adaylardan birini seçerek Başkan olarak atanmak üzere Cumhurbaşkanına teklif eder ve bu aday Cumhurbaşkanı tarafından Başkan olarak atanır.” denilmiştir. Görüldüğü üzere bu kural ile TÜBİTAK’ın en üst karar organı olan Bilim Kurulu’na verilen kendi başkanını doğrudan seçme yetkisi kaldırılmış ve bu yetki dolaylı olarak Başbakan’a verilmiştir. 31.07.2008 tarih ve 5798 sayılı Kanunun 3 üncü maddesiyle değiştirilen 278 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin ikinci fıkrasının iptali istenen ikinci cümlesi de, “yerinden yönetim ilkesi” ile bağdaşmadığı gibi kamu yararına da dayanmadığından yukarıda (1) numaralı başlık altında belirtilen gerektirici nedenlerle Anayasanın 2 nci, 11 inci ve 123 üncü maddelerine aykırı olup, iptal edilmesi gerekmektedir. IV. YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ TÜBİTAK, ülkemizin önde gelen bir bilim ve araştırma kurumudur. Bilimsel etkinliklerinin ağırlığı ve önemi nedeniyle tüzel kişilik, bilimsel, idarî ve malî özerklik tanınarak kurulan TÜBİTAK’ın her türlü dış etkenlerden ve siyasal müdahalelerden uzak tutulması; bilimsel saygınlığının korunmasına özen gösterilmesi gerekir. İptali istenen hükümler ile getirilen Anayasaya açıkça aykırı düzenlemeler, TÜBİTAK’ın bilimsel ve idari özerkliğini zedelemektedir. Anayasaya açık aykırılık taşıyan ve bu Kurumu siyasallaştıracak bir kadrolaşmaya imkân tanıyacak bu düzenlemelerin yürürlüğe girmesi halinde, Kurumun özerk ve yansız yapısı tartışmaya açılacak ve bozulacaktır. Böyle bir ortamda ise, bilimsel çalışmaları amacına ve tanımına uygun biçimde gerçekleştirmek imkânsızlaşacak; bireyler açısından olduğu kadar Kurum açısından da ileride giderilmesi güç ya da olanaksız zararlar doğabilecektir. Öte yandan, anayasal düzenin en kısa sürede hukuka aykırı kurallardan arındırılması, hukuk devleti sayılmanın gereğidir. Anayasaya aykırılığın sürdürülmesinin, bir hukuk devletinde subjektif yararların üstünde, özenle korunması gereken hukukun üstünlüğü ilkesini de zedeleyeceği kuşkusuzdur. Hukukun üstünlüğü ilkesinin sağlanamadığı bir düzende, kişi hak ve özgürlükleri güvence altında sayılamayacağından, bu ilkenin zedelenmesinin hukuk devleti yönünden giderilmesi olanaksız durum ve zararlara yol açacağında duraksama bulunmamaktadır. Arz ve izah olunan nedenlerle, söz konusu kurallar hakkında yürürlüklerinin durdurulması da istenerek iptal davası açılmıştır. V. SONUÇ VE İSTEM Yukarıda açıklanan gerekçelerle, 31.07.2008 tarih ve 5798 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun; 1) 2 nci maddesiyle değiştirilen 278 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin; a. (1) numaralı alt bendindeki “Başbakan tarafından seçilir” ibaresinin, b. (2) numaralı alt bendindeki “Başbakan tarafından seçilir” ibaresinin, c. (3) numaralı alt bendindeki “Başbakan tarafından seçilir” ibaresinin, Anayasanın 2 nci, 11 inci ve 123 üncü maddelerine aykırı olduklarından, 2) 3 üncü maddesiyle değiştirilen 278 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin ikinci fıkrasının iptali istenen ikinci cümlesinin, Anayasanın 2 nci, 11 inci ve 123 üncü maddelerine aykırı olduklarından, iptallerine ve uygulanmaları halinde sonradan giderilmesi güç ya da olanaksız zarar ve durumlar doğacağı için, iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesine ilişkin istemimizi saygı ile arz ederim.” II- YASA METİNLERİ A- İptali İstenilen Yasa Kuralları 1- 17.7.1963 günlü, 278 sayılı Kanun’un 31.7.2008 günlü, 5798 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 2. maddesiyle değiştirilen 4. maddesinin birinci fıkrasının iptali istenilen ibareleri de içeren (a) bendi şöyledir: “a) Bilim Kurulu üyelerinin seçilmesi: 1) Bilim Kurulunun altı üyesinin, bilimsel ve teknolojik alanlarda eser, araştırma ve buluşlarıyla temayüz etmiş ve/veya araştırma ve teknoloji yönetimi konusunda yetkinliği olan, bilimsel ve teknolojik sistem, kurum ve birimleri başarı ile kurmuş ve/veya yönetmiş olması gerekir. Bu üyelerden beşi Bilim Kurulu tarafından belirlenen on, biri Yükseköğretim Kurulu Genel Kurulu tarafından belirlenen iki aday arasından Başbakan tarafından seçilir. 2) Bilim Kurulunun üç üyesi, Türkiye Bilimler Akademisinin asli üyeleri arasından, biri fen ve teknik bilimler alanından, biri sosyal ve beşeri bilimler alanından ve biri de sağlık bilimleri alanından olmak üzere, Bilim Kurulu tarafından belirlenen altı aday arasından Başbakan tarafından seçilir. 3) Bilim Kurulunun üç üyesinin, lisans öğreniminden sonra kamu kurum ve kuruluşlarında ve/veya özel sektörde en az on yıl deneyim sahibi olmuş, mesleğinde temayüz etmiş ve üstün nitelikli hizmetleriyle tanınmış olması gerekir. Bu üyelerden biri Bilim Kurulu tarafından belirlenen iki ve ikisi Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği tarafından belirlenen dört aday arasından Başbakan tarafından seçilir. 4) Başkanın Bilim Kurulu üyeleri arasından atanması halinde, boşalan Bilim Kurulu üyeliği için aynı kontenjandan yukarıda belirlenen usul ve esaslara göre yeni üye seçilir. İstifa, ölüm veya devamsızlık gibi sebeplerle boşalan üyelikler için yukarıdaki esaslara göre yeni üye seçilir.” 2- 17.7.1963 günlü, 278 sayılı Kanun’un 31.7.2008 günlü, 5798 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 3. maddesiyle değiştirilen 5. maddesinin iptali istenilen ilk cümleyi de içeren ikinci fıkrası şöyledir: “Bilim Kurulu, 4 üncü maddenin birinci fıkrasının (a) bendinin (1) numaralı alt bendinde belirtilen nitelikleri taşıyan kişiler arasından biri Bilim Kurulu dışından olmak üzere iki başkan adayı belirleyerek Başbakana sunar. Başbakan bu adaylardan birini seçerek Başkan olarak atanmak üzere Cumhurbaşkanına teklif eder ve bu aday Cumhurbaşkanı tarafından Başkan olarak atanır. Görev süresi dolacak olan Başkanın ikinci bir dönem için daha Bilim Kurulu tarafından aday gösterilmesi durumunda, diğer adayın Bilim Kurulu üyelerinin dışından gösterilmesi gerekir.” B- Dayanılan Anayasa Kuralları Dava dilekçesinde, Anayasa’nın 2., 11. ve 123. maddelerine dayanılmıştır. III- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Cafer ŞAT, A. Necmi ÖZLER, Ali GÜZEL, Fettah OTO, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ ile Zehra Ayla PERKTAŞ’ın katılımlarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma isteminin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına, 18.9.2008 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. IV- ESASIN İNCELENMESİ Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali istenilen Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: Dava dilekçesinde, özetle, dava konusu yasa kurallarının kamu yararı amacı gözetilmeden çıkarılmış olduğu; bu kurallarla TÜBİTAK’ın özerkliğinin zedelendiği, Kurumun bilimsel tarafsızlığının yok edildiği ve taraf haline getirildiği, siyasallaştırıldığı, merkezi idareye (Başbakana) bağımlı kılındığı, siyasal karışmalara ve siyasallaşmaya açık bir hale getirildiği ve bu durumun TÜBİTAK’ın idarî ve bilimsel özerkliğiyle bağdaşmadığı vurgulanarak dava konusu kuralların Anayasa’nın 2., 11. ve 123. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 278 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanun’un 5798 sayılı Yasayla değişik 4. maddesinin birinci fıkrasının iptali istenilen ibareleri de içeren (a) bendinde özetle, Tübitak Bilim Kurulu üyelerinin, bu maddede öngörülen koşul ve oranlar çerçevesinde, maddede sayılan ilgili kurum ya da kurullar tarafından her boş üyelik için iki kat tutarında gösterilecek adaylar arasından Başbakan tarafından seçileceğine ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir. 278 sayılı Yasanın 5798 sayılı Yasayla değişik 5. maddesinin iptali istenilen ilk cümleyi de içeren ikinci fıkrasında ise Tübitak Başkanının seçiminde Başbakana, Bilim Kurulu tarafından gösterilen iki adaydan birini seçerek atanması için Cumhurbaşkanına teklif etme yetkisi tanınmıştır. İptali istenilen kurallarda, Tübitak Bilim Kurulu üyeleri ile Tübitak Başkanının seçimi ve atanması usulü düzenlenmiştir. Dava dilekçesinde birden fazla ibare ya da cümlenin iptali istenilmiş olmakla birlikte iptali istenilen bu kurallar, tek ve ortak bir konuyu ele almaktadırlar. Bu nedenle dava konusu kurallar bir bütün halinde incelenmiştir. 1- Anayasa’nın 123. Maddesi Yönünden Dava konusu yasa kurallarıyla TÜBİTAK’ın bilimsel ve idari özerkliğinin zedelenmiş olduğu ve bu durumun Anayasa’nın 123. maddesine aykırı olduğu yönündeki iddia, iptal isteminin başlıca gerekçelerinden birini oluşturmaktadır. Bu nedenle, öncelikle, Tübitak Bilim Kurulu üyelerinin seçiminde ve Tübitak Başkanının atanması sürecinde Başbakana tanınan yetkilerin TÜBİTAK’ın özerk bir bilimsel araştırma kurumu olması ile bağdaşmadığı iddiasının incelenmesi gerekmektedir. Anayasa’nın 123. maddesinde “İdare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzel kişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur.” hükümleri yer almaktadır. Anayasa’nın 123. maddesinin ikinci fıkrasında “İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.” denilmektedir. Anayasada “yerinden yönetim esasları”nın neler olduğu gösterilmemiştir. Buna karşılık, öğretide “özerklik” ve “vesayet ilişkisi” kavramlarının yerinden yönetim esasları arasında merkezi bir rol oynadığı kabul edilmektedir. Bununla birlikte, özerkliğin sınırları ve vesayet yetkisinin kapsamı yasalarda farklı şekillerde düzenlenebilmektedir. Bu bağlamda özerkliğin derecelerinden söz edilmekte ve kimi kurumların göreceli olarak daha özerk, kimi kurumların ise oldukça sınırlı bir alanda özerk olduklarına vurgu yapılmaktadır. TÜBİTAK, özel yasayla kurulmuş, tüzel kişiliğe, idari ve mali özerkliğe sahip, Başbakanlığın ilgili kuruluşu durumunda bulunan, hem pozitif bilimler hem de sosyal bilimler alanlarında araştırma ve geliştirme yapmak, bu faaliyetleri desteklemek, özendirmek ve koordine etmek şeklinde görevler verilmiş olan bir “hizmet yerinden yönetim kuruluşu”dur. TÜBİTAK’ın statüsü Anayasa’da değil, 17.7.1963 günlü, 278 sayılı Yasa’da düzenlenmiştir. 278 sayılı Yasada TÜBİTAK, Hükümetin ve Bilim ve Teknoloji Yüksek Kurulunun strateji, plan ve hedefleri doğrultusunda görev yapan, hükümete yardımcı bir kurum olarak tanımlanmıştır. Kurumların özerkliğinin hangi unsurları içermesi gerektiği, hangi hallerde bir kurumun özerk sayılabileceği gibi soruların Anayasa’da herhangi bir cevabı olmadığı gibi, ilgili yasalarda da her duruma uyan genel ve tek bir özerklik tanımlamasının bulunmadığı görülmektedir. Gerçekten de, anılan metinlerde, özerk bir kurumun organlarının nasıl oluşturulması gerektiği ve bu kurumun hangi yetkilere sahip olabileceği sorusuna cevap teşkil edecek şekilde genel, her kurum için uygulanabilecek nitelikte bir özerklik tanımlaması bulunmamaktadır. Dava dilekçesinde “yerinden yönetim ilkesi”, “idari vesayet” ve “özerklik” kavramlarının açıklanmasında Anayasanın 127. maddesine ilişkin Anayasa Mahkemesi içtihadına atıflar yapılmıştır. Oysa, Anayasa’nın 127. maddesi münhasıran “mahalli idareler”le ilgilidir. TÜBİTAK ise bir mahalli idare birimi değil, bir hizmet yerinden yönetim kuruluşudur. Bu itibarla, organlarının göreve geliş biçimi, görev süreleri, görevlerinin niteliği, özerklik dereceleri vs. bakımından birbirinden farklı iki kategoriyi oluşturan mahalli idareler ile hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının aynı kapsamda değerlendirilmesi isabetli değildir. Dava dilekçesinde, TÜBİTAK gibi kurumların, özerk yapıda olmaları nedeniyle kendi yöneticilerini bizzat kendilerinin seçme/belirleme yetkisine sahip olmaları gerektiği iddia edilmiştir. Ancak, Anayasada aksine bir hüküm bulunmadıkça özerk kurumların karar ya da yönetim organlarının kendileri tarafından seçilmesi zorunlu değildir. Bu itibarla, özerk bir kurumun karar organını oluşturan üyelerin tamamının veya bir bölümünün siyasal organlar tarafından seçilmesine bakılarak bunun özerklikle bağdaşmayacağı ileri sürülemez. Aksi halde, bağımsız idari otoriteler dahil hiçbir kamu kurumunun özerk olmadığının kabul edilmesi gerekir. Oysa, bağımsız idari otoritelerin “kamu tüzel kişiliğine”, “idari ve mali özerkliğe” sahip oldukları kuruluş yasalarında açıkça belirtilmekte ve bunların ayırıcı vasfının özerklikleri olduğu öğretide yaygın bir şekilde kabul edilmektedir. Dava dilekçesinde yapılan açıklamalarda özetle, 2003 yılından önceki dönemde yürürlükte olan kurallar çerçevesinde TÜBİTAK’ın özerk bir statüye sahip olduğu halde, sonradan çıkarılan 5376 ve 5798 sayılı Yasaların TÜBİTAK’ın özerkliğini ortadan kaldırdığı ileri sürülmekte ve TÜBİTAK’ın özerkliğinin yeniden tesis edilebilmesi için 2003 öncesi yasal durumun ihya edilmesi gerektiği anlamına gelen ifadelere yer verilmektedir. Özerk kamu kurumlarının statüsü yasalarda gösterilmektedir. Kamu kurumlarının kuruluş ve işleyişlerinin düzenlenmesi ve gerektiğinde bu kurumların varlığına son verilmesi hususunda da yasa koyucunun yetki sahibi olduğu gerçeği yadsınamaz. Bu nedenle TÜBİTAK’ın organlarının nasıl oluşturulacağı, bu kurumun özerkliğinin hangi unsurları içereceği ve vesayet makamına hangi yetkilerin tanınacağı hususları da bu çerçevede ele alınmak durumundadır. TÜBİTAK, hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşudur. Statüsü Anayasa’da değil, 278 sayılı Kanunda düzenlenmiştir. Kuruluş Kanunu’nda, TÜBİTAK’ın idari ve mali özerkliğe sahip olduğu belirtilmekte, bunun yanı sıra Başbakanlığın ilgili kuruluşu olduğu da ifade edilmektedir. 278 sayılı Yasanın TÜBİTAK’ın görevlerine ilişkin 2. maddesinde bu kurumun, Hükümetin ve Bilim ve Teknoloji Yüksek Kurulunun strateji, plan ve hedefleri doğrultusunda görev yapacağı; bilimsel ve teknik konularda Hükümete yardımcı olmakla görevlendirilmiş olduğu belirtilmiştir. TÜBİTAK’ın statüsünün düzenlenmesi bağlamında ne 123. maddede ne de diğer bir maddede yasa koyucuyu sınırlandıran Anayasal bir kural bulunmamaktadır. Bu itibarla, TÜBİTAK’ın özerkliğinin hangi unsurları içereceği, Tübitak Bilim Kurulu üyelerinin ve Başkanının hangi yöntemle göreve getirileceği ve bu süreçlerde vesayet makamına hangi yetkilerin tanınacağı hususlarında yasa koyucunun takdir yetkisinin bulunduğunun kabulü gerekir. Açıklanan nedenlerle, dava konusu yasa kuralları Anayasa’nın 123. maddesine aykırı değildir; iptal isteminin reddi gerekir. 2- Anayasa’nın 2. Maddesi Yönünden Dava dilekçesinde iptali istenilen kuralları da içeren 5798 sayılı Yasanın kamu yararı amacıyla çıkarılmadığı, bu nedenle Anayasa’nın 2. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüş ve bu iddia şu gerekçelere dayandırılmıştır: Anayasa Mahkemesi’nin 28.07.2005 tarih ve E.2005/81, K.2005/12 (Yürürlüğü Durdurma) kararı ile Bilim Kurulu üyelerinin Başbakan tarafından belirlenmesini öngören 278 sayılı Kanunun 29.06.2005 tarih ve 5376 sayılı Yasayla değiştirilen 4 üncü maddesinin birinci fıkrasındaki düzenlemelerin yürürlüklerinin durdurulmasına karar verildiği; Anayasa Mahkemesi’nin bu kararı ile yürürlükleri durdurulan kuralların Başbakan’a Bilim Kurulu üyelerini doğrudan belirleme yetkisi verdiği; Anayasa Mahkemesi’nin bu kararından sonra bu defa Bilim Kurulunun yedi üyesini Başbakan’ın doğrudan belirlemesi yerine Bilim Kurulu’nun oniki üyesinin de dolaylı olarak Başbakan tarafından seçilmesini öngören bir düzenlemenin getirilmiş olduğu; Anayasa Mahkemesi’nin söz konusu yürürlüğü durdurma kararı karşısında, kanun koyucunun bu defa yetki saptırması yoluna başvurduğu, Başbakan’a Bilim Kurulu üyelerini doğrudan belirleme yetkisi yerine, Bilim Kurulu tarafından belirlenen adaylar arasından seçme yani dolaylı olarak belirleme yetkisinin verilmiş olduğu; Anayasa Mahkemesi’nin değinilen kararı ile yürürlükleri durdurulan kurallar her ne kadar Başbakan’a Bilim Kurulu üyelerini doğrudan belirleme yetkisi veren kurallar idiyse de, iptali istenen kuralların da Başbakan’ın siyasi tercihleri doğrultusunda oluşacak Bilim Kurulu’nca belirlenecek adaylar arasından Başbakan tarafından seçim yapılmasını öngördüğünden sonuçta Bilim Kurulu’nun tümüyle Başbakan’ın tercihleri doğrultusunda teşekkül edeceği; Bu nedenlerle, iptali istenen kuralların kamu yararı amacına yönelik olmadığı, hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmadığı ve Anayasanın 2. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Anayasa’nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti’nin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir. Hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir. Hukuk devleti ilkesinin bir başka gereği ise, yasaların kamu yararı amacını gerçekleştirmek üzere çıkarılmasıdır. Anayasa Mahkemesi’nin kimi kararlarında kamu yararı kavramından ne anlaşılması gerektiği ortaya konulmuştur. Buna göre, kamu yararı kavramı, genel bir ifadeyle, bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yararı ifade etmektedir. Bütün kamusal işlemler, nihai olarak kamu yararını gerçekleştirmek hedefine yönelmek durumundadır. Kanunun amaç öğesi bakımından anayasaya uygun sayılabilmesi için kanunun çıkarılmasında kamu yararı dışında bir amacın gözetilmemiş olması gerekir. İlgili yasama belgelerinin incelenmesinden kanunun kamu yararı dışında bir amaçla çıkarılmış olduğu açıkça anlaşılabiliyorsa kanunun amaç unsuru bakımından anayasaya aykırı olduğu söylenebilir. Kanun koyucunun kamu yararı amacıyla hareket edip etmediği ancak ilgili yasama belgeleri incelenerek ve kuralın objektif anlamına bakılarak tespit edilebilir. Sonuç olarak, dava konusu kuralların kamu yararı amacı gözetilmeden çıkarılmış olduğu iddiasını ispatlamaya elverişli nitelikteki kanıtların varlığından söz edilemez. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir; iptal isteminin reddi gerekir. Konunun Anayasa’nın 11. maddesiyle ilgisi görülmemiştir. V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ 17.7.1963 günlü, 278 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanun’un: 1- 31.7.2008 günlü, 5798 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 2. maddesiyle değiştirilen, 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin; a- (1) numaralı alt bendindeki “… Başbakan tarafından seçilir.” ibaresine, b- (2) numaralı alt bendindeki “… Başbakan tarafından seçilir.” ibaresine, c- (3) numaralı alt bendindeki “… Başbakan tarafından seçilir.” ibaresine, 2- 5798 sayılı Kanun’un 3. maddesiyle değiştirilen, 5. maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesine, yönelik iptal istemleri, 2.6.2011 günlü, E.2008/88, K. 2011/85 sayılı kararla reddedildiğinden, bu cümle ve ibarelere ilişkin YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE, 2.6.2011 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. VI- SONUÇ 17.7.1963 günlü, 278 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanun’un: 1- 31.7.2008 günlü, 5798 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 2. maddesiyle değiştirilen, 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin; a- (1) numaralı alt bendindeki “… Başbakan tarafından seçilir.” ibaresinin, b- (2) numaralı alt bendindeki “… Başbakan tarafından seçilir.” ibaresinin, c- (3) numaralı alt bendindeki “… Başbakan tarafından seçilir.” ibaresinin, 2- 5798 sayılı Kanun’un 3. maddesiyle değiştirilen, 5. maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesinin, Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, 2.6.2011 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Haşim KILIÇ Başkanvekili Osman Alifeyyaz PAKSÜT Başkanvekili Serruh KALELİ Üye Fulya KANTARCIOĞLU Üye Fettah OTO Üye Serdar ÖZGÜLDÜR Üye Zehra Ayla PERKTAŞ Üye Recep KÖMÜRCÜ Üye Alparslan ALTAN Üye Burhan ÜSTÜN Üye Engin YILDIRIM Üye Nuri NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz AKINCI Üye Erdal TERCAN |