Başbakanlık Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğü
21 Eylül 2013 CUMARTESİ
Resmî Gazete
Sayı : 28772
ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı: 2012/33
Karar Sayısı: 2012/174
Karar Günü: 8.11.2012
İPTAL DAVASINI AÇANLAR : Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri M. Akif HAMZAÇEBİ ve Muharrem İNCE ile birlikte 116 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU : 17.1.2012 günlü, 6270 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;
1- 1. maddesiyle değiştirilen, 8.6.1949 günlü, 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu’nun 89. maddesinin;
a- İkinci fıkrasında yer alan “…25/8/1971 tarihli ve 1475 sayılı İş Kanununun 14 üncü maddesinde belirtilen kıdem tazminatına hak kazanma şartlarına uygun olarak…” ibaresinin,
b- Üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…bu görevlerden ayrıldıkları tarihteki emeklilik keseneğine esas aylık tutarı üzerinden ve…” ibaresinin,
c- Dördüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…1475 sayılı Kanunun 14 üncü maddesine göre kıdem tazminatı ödenmesini gerektirmeyecek şekilde sona eren geçmiş hizmet süreleri ve…” ibaresinin,
2- 7. maddesiyle, 31.5.2006 günlü, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 64. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (d) bendinin,
3- 9. maddesiyle değiştirilen 5510 sayılı Kanun’un 68. maddesinin ikinci fıkrasının,
4- 10. maddesiyle 5510 sayılı Kanun’un 70. maddesinin ikinci fıkrasına eklenen cümlenin,
Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 10., 56., 60., 87., 123. ve 153. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi istemidir.
I- İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN GEREKÇESİ
Dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir:
“GEREKÇELER
1) 17.01.2012 Tarihli ve 6270 Sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 1 inci Maddesiyle Değiştirilen 5434 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununun 89 ncu Maddesinin İkinci Fıkrasının Birinci Tümcesindeki “… 25/8/1971 tarihli ve 1475 sayılı İş Kanununun 14 üncü maddesinde belirtilen kıdem tazminatına hak kazanma şartlarına uygun olarak …” İbaresi ve Dördüncü Fıkrasının Birinci Tümcesindeki, “… 1475 sayılı Kanunun 14 üncü maddesine göre kıdem tazminatı ödenmesini gerektirmeyecek şekilde sona eren geçmiş hizmet süreleri ve …” İbaresinin Anayasaya Aykırılığı
24.05.1983 tarihli ve 2829 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumlarına Tabi Olarak Geçen Hizmetlerin Birleştirilmesi Hakkında Kanunun 12 nci maddesinin birinci fıkrasında yer alan, “Son defa T.C. Emekli Sandığına tabi görevlerden emekliye ayrılan ve …” ibaresi, bir yıldan fazla 5434 sayılı Kanun kapsamında görev yaptıktan sonra kamu dışında bir sosyal güvenlik kuruluşuna bağlı olarak çalışmalarını tamamlayıp 2829 sayılı Kanunun 8 inci maddesine göre yaşlılık aylığı bağlananlara, son defa Emekli Sandığına tabi bir görevden emekliye ayrılma koşulunu taşımadıklarından Emekli Sandığına tabi olarak yaptıkları çalışma süreleri için emekli ikramiyesi ödenmemesine yol açtığı gerekçesiyle, Anayasa Mahkemesinin 05.02.2009 günlü ve E.2005/40, K.2009/17 sayılı Kararıyla, Anayasanın 2 nci maddesindeki hukuk devleti ile 10 uncu maddesindeki eşitlik ilkelerine aykırı bulunarak iptal edilmişti.
İptal kararıyla oluşan hukuki boşluğun giderilmesi amacıyla, 16.06.2010 tarihli ve 5997 sayılı Bazı Kanunlarda ve 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 14 üncü maddesiyle, 08.06.1949 sayılı 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununun 89 uncu maddesinin değişik birinci fıkrası değiştirilmiş ve ikinci cümlesiyle, “Son defa bu Kanun veya 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi hükümlerinin uygulanmasını gerektiren görevlerde çalışmakta iken emekliye ayrılan ve …” ibaresi getirilmişti.
Anayasa Mahkemesi, 12.05.2011 gün ve E.2010/81, K.2011/78 sayılı Kararı ile, “Son defa bu Kanun veya 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi hükümlerinin uygulanmasını gerektiren görevlerde çalışmakta iken emekliye ayrılan ve …” ibaresini, Anayasa Mahkemesinin K. 2009/17 sayılı Kararıyla iptal ettiği kural ile kural, kapsam ve içerik yönünden aynı nitelikte olduğu ve bu nedenle Anayasanın 153 üncü maddesine aykırı olarak yasalaştığı gerekçesiyle tekrar iptal etmişti.
Bu defa, 6270 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 1 inci maddesiyle değiştirilen 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununun 89 uncu maddesinin ikinci fıkrasıyla, 5434 sayılı Kanun ve/veya 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi kapsamında hizmeti bulunanlardan mülga 2829 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumlarına Tabi Olarak Geçen Hizmetlerin Birleştirilmesi Hakkında Kanunun 8 inci maddesi uyarınca birleştirilen hizmet süreleri üzerinden emeklilik, yaşlılık ya da malullük aylığı bağlananlara, 5434 sayılı Kanun veya 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi hükümlerine tabi olarak 5434 Kanuna tabi daire, kuruluş ve ortaklıklarda geçen çalışmalarının, 25/8/1971 tarihli ve 1475 sayılı İş Kanununun 14 üncü maddesinde belirtilen kıdem tazminatına hak kazanma şartlarına uygun olarak sona ermiş olması şartıyla emekli ikramiyesi ödeneceği kuralına yer verilirken; dördüncü fıkrasında ise, emekli ikramiyesinin hesabında 5434 sayılı Kanun veya 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi hükümlerine tabi olarak 5434 sayılı Kanuna tabi daire, kuruluş ve ortaklıklarda geçen ve 1475 sayılı Kanunun 14 üncü maddesine göre kıdem tazminatı ödenmesini gerektirmeyecek şekilde sona eren geçmiş hizmet sürelerinin dikkate alınmayacağı hükme bağlanmaktadır.
Bu bağlamda, bir yıldan fazla 5434 sayılı Kanun kapsamında görev yaptıktan sonra kamu dışında bir sosyal güvenlik kuruluşuna bağlı olarak çalışmalarını tamamlayıp 2829 sayılı Kanunun 8 inci maddesine göre yaşlılık aylığı bağlananlara, 5434 sayılı Kanun veya 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi hükümlerine tabi olarak 5434 Kanuna tabi daire, kuruluş ve ortaklıklarda geçen çalışma süreleri için emekli ikramiyesi ödenmesi, çalışmanın 1475 sayılı İş Kanununun 14 üncü maddesinde belirtilen kıdem tazminatına hak kazanma şartlarına uygun olarak sona ermiş olması şartına bağlanmıştır.
1475 sayılı İş Kanununun “Kıdem tazminatı” başlıklı 14 üncü maddesinin birinci ve ikinci fıkraları;
“Bu Kanuna tabi işçilerin hizmet akitlerinin:
1. İşveren tarafından bu Kanunun 17 nci maddesinin II numaralı bendinde gösterilen sebepler dışında,
2. İşçi tarafından bu Kanunun 16 ncı maddesi uyarınca,
3. Muvazzaf askerlik hizmeti dolayısıyle,
4. Bağlı bulundukları kanunla kurulu kurum veya sandıklardan yaşlılık, emeklilik veya malullük aylığı yahut toptan ödeme almak amacıyla;
5. (Ek: 25/8/1999 - 4447/45 md.) 506 Sayılı Kanunun 60 ıncı maddesinin birinci fıkrasının (A) bendinin (a) ve (b) alt bentlerinde öngörülen yaşlar dışında kalan diğer şartları veya aynı Kanunun Geçici 81 inci maddesine göre yaşlılık aylığı bağlanması için öngörülen sigortalılık süresini ve prim ödeme gün sayısını tamamlayarak kendi istekleri ile işten ayrılmaları nedeniyle,
Feshedilmesi veya kadının evlendiği tarihten itibaren bir yıl içerisinde kendi arzusu ile sona erdirmesi veya işçinin ölümü sebebiyle son bulması hallerinde işçinin işe başladığı tarihten itibaren hizmet aktinin devamı süresince her geçen tam yıl için işverence işçiye 30 günlük ücreti tutarında kıdem tazminatı ödenir. Bir yıldan artan süreler için de aynı oran üzerinden ödeme yapılır.”
Şeklinde düzenlenirken; atıf yapılan 16 ncı ve 17 nci maddeleri, 22.05.2003 tarihli ve 4857 sayılı İş Kanununun 120 nci maddesiyle yürürlükten kaldırılmış; 16 ncı maddesi yerine 4857 sayılı İş Kanununun “İşçinin haklı nedenle derhal fesih hakkı” başlıklı 24 üncü maddesi, 17 nci maddesi yerine ise “İşverenin haklı nedenle derhal fesih hakkı” başlıklı 25 inci maddesi getirilmiştir.
4857 sayılı İş Kanununun 24 üncü maddesi;
“Süresi belirli olsun veya olmasın işçi, aşağıda yazılı hallerde iş sözleşmesini sürenin bitiminden önce veya bildirim süresini beklemeksizin feshedebilir:
I. Sağlık sebepleri:
a) İş sözleşmesinin konusu olan işin yapılması işin niteliğinden doğan bir sebeple işçinin sağlığı veya yaşayışı için tehlikeli olursa.
b) İşçinin sürekli olarak yakından ve doğrudan buluşup görüştüğü işveren yahut başka bir işçi bulaşıcı veya işçinin işi ile bağdaşmayan bir hastalığa tutulursa.
II. Ahlak ve iyiniyet kurallarına uymayan haller ve benzerleri:
a) İşveren iş sözleşmesi yapıldığı sırada bu sözleşmenin esaslı noktalarından biri hakkında yanlış vasıflar veya şartlar göstermek yahut gerçeğe uygun olmayan bilgiler vermek veya sözler söylemek suretiyle işçiyi yanıltırsa.
b) İşveren işçinin veya ailesi üyelerinden birinin şeref ve namusuna dokunacak şekilde sözler söyler, davranışlarda bulunursa veya işçiye cinsel tacizde bulunursa.
c) İşveren işçiye veya ailesi üyelerinden birine karşı sataşmada bulunur veya gözdağı verirse, yahut işçiyi veya ailesi üyelerinden birini kanuna karşı davranışa özendirir, kışkırtır, sürükler, yahut işçiye ve ailesi üyelerinden birine karşı hapsi gerektiren bir suç işlerse yahut işçi hakkında şeref ve haysiyet kırıcı asılsız ağır isnad veya ithamlarda bulunursa.
d) İşçinin diğer bir işçi veya üçüncü kişiler tarafından işyerinde cinsel tacize uğraması ve bu durumu işverene bildirmesine rağmen gerekli önlemler alınmazsa.
e) İşveren tarafından işçinin ücreti kanun hükümleri veya sözleşme şartlarına uygun olarak hesap edilmez veya ödenmezse,
f) Ücretin parça başına veya iş tutarı üzerinden ödenmesi kararlaştırılıp da işveren tarafından işçiye yapabileceği sayı ve tutardan az iş verildiği hallerde, aradaki ücret farkı zaman esasına göre ödenerek işçinin eksik aldığı ücret karşılanmazsa, yahut çalışma şartları uygulanmazsa.”
Şeklinde düzenlenirken; 25 inci maddesinin (II) numaralı bendi ise;
“II- Ahlak ve iyi niyet kurallarına uymayan haller ve benzerleri:
a) İş sözleşmesi yapıldığı sırada bu sözleşmenin esaslı noktalarından biri için gerekli vasıflar veya şartlar kendisinde bulunmadığı halde bunların kendisinde bulunduğunu ileri sürerek, yahut gerçeğe uygun olmayan bilgiler veya sözler söyleyerek işçinin işvereni yanıltması.
b) İşçinin, işveren yahut bunların aile üyelerinden birinin şeref ve namusuna dokunacak sözler sarfetmesi veya davranışlarda bulunması, yahut işveren hakkında şeref ve haysiyet kırıcı asılsız ihbar ve isnadlarda bulunması.
c) İşçinin işverenin başka bir işçisine cinsel tacizde bulunması.
d) İşçinin işverene yahut onun ailesi üyelerinden birine yahut işverenin başka işçisine sataşması veya 84 üncü maddeye aykırı hareket etmesi.
e) İşçinin, işverenin güvenini kötüye kullanmak, hırsızlık yapmak, işverenin meslek sırlarını ortaya atmak gibi doğruluk ve bağlılığa uymayan davranışlarda bulunması.
f) İşçinin, işyerinde, yedi günden fazla hapisle cezalandırılan ve cezası ertelenmeyen bir suç işlemesi.
g) İşçinin işverenden izin almaksızın veya haklı bir sebebe dayanmaksızın ardı ardına iki işgünü veya bir ay içinde iki defa herhangi bir tatil gününden sonraki iş günü, yahut bir ayda üç işgünü işine devam etmemesi.
h) İşçinin yapmakla ödevli bulunduğu görevleri kendisine hatırlatıldığı halde yapmamakta ısrar etmesi.
ı) İşçinin kendi isteği veya savsaması yüzünden işin güvenliğini tehlikeye düşürmesi, işyerinin malı olan veya malı olmayıp da eli altında bulunan makineleri, tesisatı veya başka eşya ve maddeleri otuz günlük ücretinin tutarıyla ödeyemeyecek derecede hasara ve kayba uğratması.”
Biçiminde hüküm altına alınmıştır.
1475 sayılı İş Kanununun 14 üncü maddesinde, 1475/4857 sayılı İş Kanununa göre hizmet akdi kapsamında çalışanların kıdem tazminatı hakkı kazanmasına ilişkin kurallar belirlenirken, hizmet akdi ile çalışmanın esasları göz önüne alınırken; 5434 sayılı Kanun veya 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi hükümlerine tabi olarak çalışanlar ve bu çalışma bağlamında 5434 sayılı Kanuna göre emekli ikramiyesi hakkı elde edenlere, 5434 sayılı Kanunda emekli ikramiyesi ödenmesinin esaslarında ise statü hukukuna tabi çalışmanın gerekleri gözetilmiştir.
Statü hukukuna tabi olarak çalışanların, ödev ve sorumlulukları, mali, sosyal ve hukuksal hakları, uymaları gereken yasaklar, çalışma şartları ve ilişkileri ile memuriyetten çekilme ve görevlerine son verilmesine ilişkin kurallar, başta 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu olmak üzere, kariyer mesleklere ilişkin özel hükümler taşıyan 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu, 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu ile 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununda düzenlenmiştir.
Bu bağlamda, kamu görevlileri hakkında temel kanun olan 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda, memurların ödev ve sorumluluklar kapsamında, 6 ncı maddesinde sadakat, 7 nci maddesinde tarafsızlık ve devlete bağlılık, 8 inci maddesinde davranış ve işbirliği, 9 uncu maddesinde yurtdışında davranış, 10 uncu maddesinde amir durumda olan devlet memurlarının görev ve sorumlulukları, 11 inci maddesinde, memurların görev ve sorumlulukları, 12 nci maddesinde görev sırasında devlete verdikleri zararlar, 13 üncü maddesinde kişilerin uğradıkları zararlar, 14 üncü maddesinde mal bildiriminde bulunma zorunluluğu, 15 inci maddesinde basına bilgi veya demeç verme yasağı, 16 ncı maddesinde resmi belge, araç ve gereçlerin yetki verilen mahaller dışına çıkarılmaması ve iadesi; memurların genel hakları kapsamında, 17 nci maddesinde, mevzuatın öngördüğü uygulamayı isteme hakkı, 18 inci maddesinde memuriyeti güvenlik içinde yapma hakkı, 19 uncu maddesinde emeklilik hakkı, 20 nci maddesinde memuriyetten çekilme hakkı, 21 inci maddesinde müracaat, şikayet ve dava açma hakkı, 22 nci maddesinde sendika kurma hakkı, 23 üncü maddesinde izin hakkı, 24 üncü maddesinde kovuşturma ve yargılanmanın özel hükümlere tabi tutulması, 25 inci maddesinde isnat ve iftiralara karşı korunma hakkı; memurların uymaları gereken yasaklar kapsamında, 26 ncı maddesinde toplu eylem ve hareketlerde bulunma yasağı, 27 nci maddesinde grev yasağı, 28 inci maddesinde, ticaret ve diğer kazanç getirici faaliyetlerde bulunma yasağı, 29 uncu maddesinde hediye alma ve menfaat sağlama yasağı, 30 uncu maddesinde denetimindeki teşebbüsten menfaat sağlama yasağı, 31 inci maddesinde ise, gizli bilgileri açıklama yasağı düzenlenmiştir.
657 sayılı Kanunun 20 nci maddesinde, memuriyetten çekilme, memurlara genel bir hak olarak tanınmış ve devlet memurlarının 657 sayılı Kanunda belirtilen esaslara göre memurluktan çekilebilecekleri belirtilirken; 94 üncü maddesinde, devlet memurlarının bağlı olduğu kuruma yazılı olarak başvurarak memurluktan çekilme isteğinde bulunabileceği; izinsiz veya kurumlarınca kabul edilen bir mazereti olmaksızın görevin terk edilmesi ve bu terkin kesintisiz 10 gün devam etmesi halinde, yazılı müracaat şartı aranmaksızın çekilme isteğinde bulunmuş sayılacağı; çekilmek isteyen memurun yerine atanan kimsenin gelmesine veya çekilme isteğinin kabulüne kadar görevine devam edeceği; yerine atanan kimse bir aya kadar gelmediği veya yerine bir vekil atanmadığı takdirde, üstüne haber vererek görevini bırakabileceği; olağanüstü mazeretle çekilenlerin, üstüne haber vermek şartıyla bir ay kaydına tabi olmadıkları kurallarına yer verilmiş; 97 nci maddesinde ise, memurluktan çekilen ve çekilmiş sayılanların yeniden atanmaları düzenlenmiştir.
Öte yandan 98 inci maddesinde ise, Devlet memurlarının; bu kanun hükümlerine göre memurluktan çıkarılması; memurluğa alınma şartlarından her hangi birini taşımadığının sonradan anlaşılması veya memurlukları sırasında bu şartlardan her hangi birini kaybetmesi; memurluktan çekilmesi; istek, yaş haddi, malûllük sebeplerinden biri ile emekliye ayrılması ve ölümü hallerinde memurluğun sona ereceği belirtilirken; “Disiplin cezalarının çeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller” başlıklı 125 inci maddesinin (E) bendinde ise Devlet memuriyetinden çıkarılmayı gerektiren fiil ve haller sayılmıştır.
Bu bağlamda, 1475 sayılı Kanun hükümlerine göre hizmet akdiyle çalışanlar ile 657 sayılı Kanun ile diğer personel kanunlarına göre statü hukukuna tabi çalışanlar arasında haklar, ödevler, sorumluluklar ve yasaklar ile görevden çekilme ve göreve son vermede hukuksal anlamda niteliksel farklar vardır. 1475 sayılı Kanunun 14 üncü maddesinde kıdem tazminatı ödenmesini gerektiren haller, hizmet akdiyle çalışmanın özellikleri gözetilerek belirlenmiş; bu belirleme yapılırken statü hukukunun gerekleri doğal olarak göz önüne alınmamıştır.
Hukuksal rejimleri birbirinden bütünüyle farklı olanların, bu bağlamda statü hukukuna tabi çalışanların emekli ikramiyesine hak kazanma esaslarının, hizmet akdiyle çalışanların kıdem tazminatına hak kazanma esaslarına bağlanması, Anayasanın 2 nci maddesindeki hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmaz.
Anayasanın 2 nci maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti’nin hukuk devleti olduğu belirtilmiştir. Cumhuriyetin nitelikleri arasında sayılan hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasaya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık, yasaların üstünde yasa koyucunun da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri ve Anayasanın bulunduğu bilincinde olan devlettir.
Hukuk devleti, bireylerin haksızlıktan korunmasını ve mutluluğunu amaç edinir. Hukuk devleti, tüm eylem ve işlemlerinde yönetilenlere en güçlü en kapsamlı şekilde hukuksal güvence sağlayan devlettir. Hukukun üstünlüğünün egemen olduğu bir devlette hukuk güvenliğinin sağlanması, hukuk devleti ilkesinin olmazsa olmaz koşuludur.
Hukuk güvenliği, kurallarda belirlilik ve öngörülebilirlik gerektirir. Belirlilik ve öngörülebilirlik ise, herkesin bağlı olacağı hukuk kurallarını önceden bilmesi, tutum ve davranışlarını buna göre düzene sokabilmesidir.
Kişi ve kuruluşların devlete güven duymaları, maddi ve manevi varlıklarını korkusuzca geliştirebilmeleri, temel hak ve özgürlüklerden yararlanabilmeleri ancak hukuk güvenliği ve üstünlüğü sağlandığı bir hukuk devleti düzeninde gerçekleştirilebilir.
İptali istenen düzenleme, belirlilik, genellik, soyutluk ve öngörülebilirlik özellikleri taşımadığı hakkaniyete aykırı olduğu ve yasama yetkisinin amacına uygun biçimde kullanılmasına elverişli olmadığı gibi, hukuk devleti ilkesi ile de bağdaşmadığından, Anayasanın 2 nci ve 87 nci maddelerine aykırıdır.
Anayasa Mahkemesinin birçok kararında vurgulandığı üzere, hukuk devletinin vazgeçilmez öğeleri içinde yasaların kamu yararına dayanması ilkesi de bulunmaktadır.
Yasama yetkisinin kamu yararı amacına yönelik olarak kullanılmaması halinde yasama yetkisinin saptırılması durumu ortaya çıkar. Yasa koyucunun, Anayasanın gösterdiği amacın veya kamu yararının dışında kişisel, siyasal ya da saklı amaç güttüğü; bir başka amaca ulaşmak için bir konuyu kanunla düzenlediği durumlarda, “yetki saptırması” adı verilen durum ortaya çıkar. 1475 sayılı Kanun hükümlerine göre hizmet akdiyle çalışanlar ile 657 sayılı Kanun ile diğer personel kanunlarına göre statü hukukuna tabi çalışanlar arasında haklar, ödevler, sorumluluklar ve yasaklar ile görevden çekilme ve göreve son vermede hukuksal anlamda niteliksel farklar olduğu ortada iken; kamu görevinde geçen sürelere ilişkin emekli ikramiyesinin, 1475 sayılı Kanunun 14 üncü maddesinde düzenlenen kıdem tazminatına ilişkin esaslara bağlanması, açık bir yetki saptırmasıdır; bu yanıyla da Anayasanın 2 nci maddesine bu açıdan da aykırıdır.
Öte yandan, iptali istenen düzenleme, 24.05.1983 tarihli ve 2829 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumlarına Tabi Olarak Geçen Hizmetlerin Birleştirilmesi Hakkında Kanunun 12 nci maddesinin birinci fıkrasında yer alan, “Son defa T.C. Emekli Sandığına tabi görevlerden emekliye ayrılan ve …” ibaresinin, Anayasa Mahkemesinin 05.02.2009 günlü ve E.2005/40, K.2009/17 sayılı Kararıyla, Anayasanın 2 nci maddesindeki hukuk devleti ile 10 uncu maddesindeki eşitlik ilkelerine aykırı bulunarak iptal edilmesi nedeniyle düzenlenmiştir.
Yapılan düzenleme, bir yıldan fazla 5434 sayılı Kanun kapsamında görev yaptıktan sonra kamu dışında bir sosyal güvenlik kuruluşuna bağlı olarak çalışmalarını tamamlayıp 2829 sayılı Kanunun 8 inci maddesine göre yaşlılık aylığı bağlananlara, son defa Emekli Sandığına tabi bir görevden emekliye ayrılma koşulunu taşımadıklarından Emekli Sandığına tabi olarak yaptıkları çalışma süreleri için emekli ikramiyesi ödenmesini, ödemenin 1475 sayılı Kanunun 14 üncü maddesine bağlanmasından dolayı sağlamamaktadır. Bu bağlamda düzenleme yapılırken, Anayasa Mahkemesinin 05.02.2009 günlü ve E.2005/40, K.2009/17 sayılı Kararının gerekçesi gözetilmemiştir. Dolayısıyla, iptali istenen düzenleme, Anayasanın 153 üncü maddesinin son fıkrasına da aykırıdır.
Diğer yandan, iptali istenen düzenleme, 5434 sayılı Kanuna tabi olarak 15 yıl çalıştıktan sonra başka bir sosyal güvenlik kurumundan emekli olanlara 15 yıl üzerinden emekli ikramiyesi ödenmesini öngörür iken; 5434 sayılı Kanuna tabi olarak 14 yıl 11 ay 29 gün ve daha az süre çalıştıktan sonra başka bir sosyal güvenlik kurumundan emekli olanlara ise emekli ikramiyesi ödenmemesini öngörmektedir. Bu bağlamda, son defa bağlı olunan sosyal güvenlik kurumuna göre ayırım yapılarak Emekli Sandığına tabi görevlerden emekliye ayrılmayanlara 5434 sayılı Kanuna tabi çalışma süreleri için emekli ikramiyesi ödenmemesi, ödemenin 1475 sayılı Kanunun 14 üncü maddesine bağlanması suretiyle esas olarak devam eder ve dolayısıyla eşitsizlik ortadan kaldırılmazken; ödenmesi durumunda ise 15 yıla bağlı olarak yeni eşitsizlik yaratılmıştır. İptali istenen düzenleme, bu yönüyle Anayasanın 10 uncu maddesindeki eşitlik ilkesiyle de bağdaşmamaktadır.
Yukarıda açıklandığı üzere, 17.01.2012 tarihli ve 6270 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 1 inci maddesiyle değiştirilen 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununun 89 uncu maddesinin ikinci fıkrasının birinci tümcesindeki “… 25/8/1971 tarihli ve 1475 sayılı İş Kanununun 14 üncü maddesinde belirtilen kıdem tazminatına hak kazanma şartlarına uygun olarak …” ibaresi ile dördüncü fıkrasının birinci tümcesindeki, “… 1475 sayılı Kanunun 14 üncü maddesine göre kıdem tazminatı ödenmesini gerektirmeyecek şekilde sona eren geçmiş hizmet süreleri ve …” ibaresi, Anayasanın 2 nci, 10 uncu, 87 nci ve 153 üncü maddelerine aykırı olduğundan, iptali gerekir.
2) 17.01.2012 Tarihli ve 6270 Sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 1 inci Maddesiyle Değiştirilen 5434 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununun 89 uncu Maddesinin Üçüncü Fıkrasının Birinci Tümcesindeki, “… bu görevlerden ayrıldıkları tarihteki emeklilik keseneğine esas aylık tutarı üzerinden ve …” İbaresinin Anayasaya Aykırılığı
6270 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 1 inci maddesiyle değiştirilen 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununun 89 uncu maddesinin üçüncü fıkrasında, ikinci fıkra uyarınca ödenecek emekli ikramiyesinin, bu Kanun veya 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi kapsamına giren görevlerde geçen her tam fiili hizmet yılı ile sınırlı olarak bu görevlerden ayrıldıkları tarihteki emeklilik keseneğine esas aylık tutarı üzerinden ve aylığın başlangıç tarihindeki katsayılar dikkate alınarak ödeneceği kurala bağlanmaktadır.
5434 sayılı Kanunun 17.01.2012 tarihli ve 6270 sayılı Kanunun 1 inci maddesiyle değişik 89 uncu maddesinin birinci fıkrasında, tüm iştirakçilere, her tam fiili hizmet yılı için aylık bağlamaya esas tutarın bir aylığı emekli ikramiyesi olarak verileceği kurala bağlanırken; üçüncü fıkrasında ise, ikinci fıkra uyarınca ödenecek emekli ikramiyesinin, bu Kanun veya 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi kapsamına giren görevlerde geçen her tam fiili hizmet yılı ile sınırlı olarak bu görevlerden ayrıldıkları tarihteki emeklilik keseneğine esas aylık tutarı üzerinden ve aylığın başlangıç tarihindeki katsayılar dikkate alınarak ödeneceği kuralı getirilmektedir.
Bu bağlamda, örneğin 1970-1980 yılları arasında 10 yıl Devlet memurluğu yapan ve 5434 sayılı Kanunun değişik 89 uncu maddesinin ikinci fıkrasına göre 1475 sayılı Kanunun 14 üncü maddesine göre söz konusu süreler için emekli ikramiyesi almaya hak kazanan kişiye emekli ikramiyesi, Devlet memurluğundan ayrıldığı 1980 yılındaki emekli keseneğine esas aylık tutarı üzerinden ve aylığın başlangıcındaki (örneğin 2012 yılındaki) katsayılar dikkate alınarak ödenecektir.
Bu düzenleme, emekli keseneğine esas aylık tutarındaki artışların katsayı artışına bağlı olduğu gibi, gerçek dışı bir varsayıma dayanmaktadır. Oysa, 1980’lere kadar emekli keseneğine esas aylık, hakim ve savcılar dışında sadece gösterge aylığından ibaret iken; zaman içinde buna ek gösterge aylığı, taban aylığı, kıdem aylığı ve özel hizmet tazminatı/üniversite ödeneği/yargı ödeneği/silahlı kuvvetler tazminatı, makam tazminatı, görev tazminatı gibi aylık unsurları da dahil edilmiştir. Bu bağlamda, memur aylıklarının enflasyon karşısında güncellenmesi ile milli gelir artışından memurlara pay verilmesinde, katsayı artışından daha çok, aylığın unsurları içine ek gösterge aylığı, taban aylığı, kıdem aylığı ve tazminatlar ile ödeneklerin dahil edilmesi etkili olmuştur.
İptali istenen düzenlemede emekli ikramiyesinin bu görevlerden ayrıldıkları tarihteki emeklilik keseneğine esas aylık tutarı üzerinden ve aylığın başlangıç tarihindeki katsayılara bağlanması sonucunda, emekli ikramiyesi ödenmesine hak kazanmak şartıyla örneğin, 1975 yılında;
- Ortaokulu bitirerek memuriyete başlayan ve iki sene çalıştıktan sonra memuriyetten ayrılanlara emekli ikramiyesi olarak yıllık yaklaşık 36,00 TL’den iki yıl için 72,00 TL;
- Liseyi bitirerek memuriyete başlayan ve beş yıl memurluk yaptıktan sonra memuriyetten ayrılanlara yıllık yaklaşık 37,50 TL’den beş yıl için toplam 187,50 TL;
- 4 yıllık üniversite mezunu olarak memuriyete başlayan ve 15 yıl memuriyet yaptıktan sonra memuriyetten ayrılanlara yıllık 52,00 TL’den 15 yıl için 780,00 TL;
Emekli ikramiyesi ödenmesi öngörülmekte; memuriyete başlangıç yılının 1990 veya 2000 olarak esas alınması durumunda bu tutarlar yapılan göreve göre, iki, üç, beş ve hatta on kat artabilmektedir.
Anayasa Mahkemesinin 04.05.2005 gün ve E.2004/54, K.2005/24 sayılı Kararında da belirtildiği üzere, Anayasanın 2 nci maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti’nin sosyal bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir. Sosyal hukuk devleti, temel hak ve özgürlükleri en geniş ölçüde gerçekleştiren ve güvence altına alan, toplumsal gerekleri ve toplum yararını gözeten, kişi ve toplum yararı arasında denge kuran, toplumsal dayanışmayı en üst düzeyde gerçekleştiren, güçsüzleri güçlüler karşısında koruyarak eşitliği, sosyal adaleti sağlayan, çalışma hayatının gelişmesi için önlemler alarak çalışanları koruyan, sosyal güvenlik sorunlarını çözmeyi yüklenmiş, ülkenin kalkınmasıyla birlikte ulusal gelirin sosyal katmanlar arasında adaletli biçimde sağlanmasını amaç edinmiş devlettir.
Emekli Sandığına tabi olarak yapılan çalışma sürelerine ilişkin emekli ikramiyesinin sosyal hukuk devleti ilkesinin gerekleriyle bağdaşır şekilde ödenebilmesi için, ya kişinin memuriyetten ayrıldığı tarihteki emekli keseneğine tabi aylık tutarına, ödemenin yapıldığı tarihe kadar faiz tahakkuk ettirilerek ödenecek tutarın güncellenmesi, ya da kişinin memuriyetten ayrıldığı tarihteki emekli keseneğine esas derece ve kademesinin karşılığı olarak, ödemenin yapıldığı tarihteki emekli keseneğine esas derece ve kademe aylığının (örneğin, 1980 yılında kamu görevinden 7/1’inden ayrılan için, 2012 yılında 7/1’inin emekli keseneğine esas aylık tutarının) esas alınması gerekir.
Bu bağlamda, 5434 sayılı Kanunun 17.01.2012 tarihli ve 6270 sayılı Kanunun 1 inci maddesiyle değişik 89 uncu maddesinin birinci fıkrasında, tüm iştirakçilere, her tam fiili hizmet yılı için aylık bağlamaya esas tutarın bir aylığının emekli ikramiyesi olarak verileceği kurala bağlanırken; üçüncü fıkrasında, ikinci fıkra uyarınca ödenecek emekli ikramiyesinin, bu Kanun veya 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi kapsamına giren görevlerde geçen her tam fiili hizmet yılı ile sınırlı olarak bu görevlerden ayrıldıkları tarihteki emeklilik keseneğine esas aylık tutarı üzerinden ve aylığın başlangıç tarihindeki katsayılar dikkate alınarak ödenmesinin öngörülmesi, Anayasanın 2 nci maddesindeki sosyal hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmadığı gibi, hem 89 uncu maddesin birinci fıkrası kapsamında olanlar ile hem de kendi içinde (örneğin 2011 de 7/1’inden ayrılan ile 1995 de 7/1’inden veya başka yıllarda 7/1’inden ayrılanlar arasında) eşitsizliğe yol açtığından Anayasanın 10 uncu maddesindeki eşitlik ilkesine de aykırılık oluşturmaktadır.
Yukarıda açıklandığı üzere, 6270 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 1 inci maddesiyle değiştirilen 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununun 89 uncu maddesinin üçüncü fıkrasının birinci tümcesindeki, “… bu görevlerden ayrıldıkları tarihteki emeklilik keseneğine esas aylık tutarı üzerinden ve …” ibaresi, Anayasanın 2 nci ve 10 uncu maddelerine aykırı olduğundan iptali gerekir.
3) 17.01.2012 Tarihli ve 6270 Sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 7 nci Maddesiyle 5510 Sayılı Kanunun 64 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasına Eklenen (d) Bendinin Anayasaya Aykırılığı
5510 Sayılı Kanunun 63 üncü maddesinde finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ve süresi düzenlenmekte, 64 üncü maddede ise Kurumca finansmanı sağlanmayacak sağlık hizmetleri sıralanmaktadır.
63 üncü maddenin 17.04.2008 günü değiştirilen ikinci fıkrasında Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usul ve esaslarını Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu, bu amaçla komisyonlar kurabileceği, ulusal ve uluslararası tüzel kişilerle işbirliği yapabileceği, komisyonların çalışma usul ve esaslarının Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurumca belirleneceği ifade edilmiştir.
64 üncü maddenin birinci fıkrasına 6270 sayılı Kanunun 7 nci maddesiyle eklenen (d) bendinde ise, “63 üncü maddeye göre yöntem, tür, miktar ve kullanım sürelerinin belirlenmesi sonucunda Kurumca finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin kapsamı dışında bırakılan sağlık hizmetleri” denilmiştir. Buna göre finansmanı sağlanacak sağlık hizmetleri Kurumca belirlenecek, bunun dışında kalan tüm hizmetler vatandaş tarafından bizzat karşılanacaktır.
Düzenleme öncesi mevcut durum karşılanmayacak hizmetlerin tek tek sayılması, sayılanların dışında kalan uygulamaların finansmanının Kurum tarafından karşılanması şeklindedir. Finansmanı sağlanmayacak hizmetlerse o dönem;
a) Vücut bütünlüğünü sağlamak amacıyla yapılan ve iş kazası ile meslek hastalığına, kazaya, hastalıklara veya konjenital nedenlere bağlı olarak ortaya çıkan durumlarda yapılacak sağlık hizmetleri dışında estetik amaçlı yapılan her türlü sağlık hizmeti ile estetik amaçlı ortodontik diş tedavileri,
b) Sağlık Bakanlığınca izin veya ruhsat verilmeyen sağlık hizmetleri ile Sağlık Bakanlığınca tıbben sağlık hizmeti olduğu kabul edilmeyen sağlık hizmetleri,
c) Yabancı ülke vatandaşlarının; genel sağlık sigortalısı veya genel sağlık sigortalısının bakmakla yükümlü olduğu kişi sayıldığı tarihten önce mevcut olan kronik hastalıklar olarak sayılmış,
Bu sınırlı ve istisnai hal 64 üncü maddenin birinci fıkrasına eklenen (d) bendi ile son bulmuştur.
Maddeye yapılan ek düzenleme; sağlık hizmetinin bedelinin ödenip ödenmeyeceğini takdir yetkisi içerisinde tanımlayarak Anayasada güvence altına alınan, bir hak olarak düzenlenen, üstün kamu yararı ile donatılan sağlık hakkını hak olmaktan çıkarmaktadır. Finansmanı karşılanacak hizmetlerin belirlenmesinde Sosyal Güvenlik Kurumu’nun yetkili olmasının anlamı budur. Bu düzenleme sağlık hakkının ve tedaviye ulaşma hakkının değil, sağlık giderlerinin en aza indirilmesi ve genel sağlık sigortası bütçesinden çıkacak paranın azaltılmasını öncelemektedir. Oysa kamu idaresi gerek sağlık hizmetinin sunumuna ilişkin düzenlemelerde gerekse geri ödemeye ilişkin düzenlemelerde kişilerin hastalıklarının tedavisi için zorunlu ve bilimsel gerekliliklere uygun sağlık hizmet bedellerini karşılamakla yükümlüdür.
Bununla birlikte 5510 Sayılı Kanunun 63 üncü maddesinin 17.4.2008 tarihli ve 5754 sayılı Kanunun 40 ıncı maddesiyle değişik fıkrasında, Kurumun sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemlerinin Sağlık Bakanlığı’nın görüşü alınarak belirleneceği ifade edilmiştir. Sağlık Bakanlığı’nın görüşünün alınacağının belirtilmesi ile sınırlı bu düzenlenme güvence altına alınan sağlık hakkının hayata geçirilmesi için yeterli güvenceyi içermemektedir. Çünkü Yasada finansmanı sağlanmayacak sağlık hizmetlerin açıkça sayılarak sınırlandırılması ile idareye sağlık hizmetinin kapsamını belirleme konusunda daha önce bir takdir yetkisi verilmemişken, iptali istenilen düzenleme ile sağlık hakkını güvence altına alınacak ölçütlerde belirlenmeden idarelere geniş bir takdir yetkisi tanınmıştır.
5510 sayılı Yasanın 64 üncü maddesinin birinci fıkrasına eklenen düzenlemede Sağlık Bakanlığı’nın görüşünün bağlayıcı nitelikte olacağı, Bakanlığın bu görüşü Yasada yer alan süreçleri işleterek oluşturacağı ise düzenlenmemiştir. Sağlık Bakanlığı Sosyal Güvenlik Kurumu’na 5510 Sayılı Kanun uyarınca gerekli bilimsel görüşü verirken 663 sayılı KHK uyarınca bağlı yetkiye sahipken iptali istenilen düzenlemede yetkinin bu biçimde kullanımını işaret eden bir düzenleme yapılmamıştır. Sağlık Bakanlığı’nın 663 sayılı KHK uyarınca işbirliği yapmakla yükümlü olduğu kuruluşlar Kararnamenin 22 nci maddesinde Tıpta Uzmanlık Kurulu oluşturularak sayılmıştır. Kurul Sağlık Bakanlığı temsilcilerinin yanı sıra tıp fakültelerini temsilen Yükseköğretim Kurumu ve hekimlerin meslek örgütü Türk Tabipleri Birliği’nin seçeceği birer üyeden oluşmaktadır. Sosyal Güvenlik Kurumu’nun uzmanlık dallarının mesleki standartlarına ilişkin bilimsel bir alanda karar verici olamayacağı açık olmakla birlikte, görüş almakla yükümlü tutulduğu Sağlık Bakanlığı’nın bu alanda yetkili kuruluşlarla işbirliği yapmadan görüş oluşturamayacağı ortadadır.
Yasanın 63 üncü maddesinin değişik ikinci fıkrasında komisyon kurmanın takdiri biçimde düzenlendiği, bir zorunluluğun öngörülmediği dikkate alındığında yürürlüğe konulan yeni düzenleme ile Sosyal Güvenlik Kurumu konu ile ilgili yetkili olmuş, halkın sağlık hakkı Anayasal bir normken, idarenin inisiyatifine bağlı kılınmıştır.
Anayasanın 123 üncü maddesinde idarenin görevlerinin kanunla düzenleneceği kuralına yer verilirken; 8 inci maddesinde ise, yürütme yetki ve görevinin Anayasaya ve kanunlara uygun olarak yerine getirileceği ilkesi yer almaktadır. Anayasanın 8 inci maddesinden anlaşılacağı gibi, idarenin Anayasada gösterilen ayrık haller dışında asli düzenleme yetkisi bulunmamaktadır. Yasama yetkisi, Anayasanın 7 nci maddesinde yasamaya devredilemez bir nitelikte verilmiştir. Bu yetkinin devredilmesi kökenini Anayasadan almayan bir düzenleme anlamına geldiğinden Anayasanın 6 ncı maddesine aykırıdır.
Anayasal güvence altındaki sağlık hakkının tedaviye ilişkin kısmının, bu amaçla kurulmuş Sağlık Bakanlığı yerine, sosyal güvenliğin sağlanması amacıyla kurulmuş Sosyal Güvenlik Kurumuna bırakılması, Anayasanın 56 ncı maddesiyle de bağdaşmaz.
Anayasanın 123 üncü maddesine göre idarenin yetkilerinin kanunla gösterilmesi gerekir. İdareye kendi yetki ve görevlerini kendi işlemleri ile belirleme yetkisi bırakılması, asli düzenleme yetkisi verilmesi, Anayasaya aykırı bir yetki devri anlamına gelmektedir. Bu nedenle Sosyal Güvenlik Kurumuna tanınan belirleme yetkisi, Anayasanın 6 ncı, 7 nci, 8 inci ve 123 üncü maddelerine aykırıdır.
Ayrıca bir hukuk devletinde idarenin yetkilerinin ve görevlerinin, kişi hak ve özgürlüklerinin kapsam ve sınırlarının açık ve seçik biçimde hukuk kurallarıyla gösterilmesi, hukuk devletinin gerçekleştirmek durumunda olduğu hukuki güvenlik ve onun temelini oluşturan, hukuki belirliliğin temel gereklerindendir. İdareye; görevlerini ve sağlık hakkına ilişkin yükümlülüklerinin sınırlarını belirleme konusunda, kanunda düzenleme yapılmaksızın verilecek bir asli düzenleme yetkisi, keyfiliğe, belirsizliğe yol açar ve hukuki güvenliği ortadan kaldırır. Böyle bir durumun, Anayasanın 2 nci maddesi ile çelişeceği de açıktır. Bu nedenle iptali istenen düzenleme, Anayasanın 2 nci maddesine de aykırı düşmektedir.
Yukarıda açıklandığı üzere, 17.01.2012 tarihli ve 6270 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 7 nci maddesiyle 5510 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinin birinci fıkrasına eklenen (d) bendi, Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci, 56 ncı ve 123 üncü maddelerine aykırı olduğundan iptali gerekir.
4) 17.01.2012 Tarihli ve 6270 Sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 9 uncu Maddesiyle Değiştirilen 5510 sayılı Kanunun 68 inci Maddesinin İkinci Fıkrasının Anayasaya Aykırılığı
5510 Sayılı Kanunun 68 inci maddesi “Katılım Payı Alınması” başlığı altında sağlık hizmetlerinden katılım payı alınacak olanları;
a) Ayakta tedavide hekim ve diş hekimi muayenesi
b) Vücut dışı protez ve ortezler
c) Ayakta tedavide sağlanan ilaçlar
d) Kurumca belirlenecek hastalık gruplarına göre yatarak tedavide finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri şeklinde sıralamaktadır.
Bu maddenin ikinci fıkrasında yapılan değişiklikle ayakta tedavide hekim ve diş hekimi muayenesi için katılım payı 2 TL olarak belirlenmiş, vücut dışı protez ve ortezler, ayakta tedavide sağlanan ilaçlar için katılım payının gereksiz kullanımı azaltma, sağlık hizmetlerinin hayati öneme sahip olup olmaması, kişilerin prime esas kazançları, gelir ve aylıklarının tutarı ile benzeri ölçütler dikkate alınarak % 10 ilâ % 20 oranları arasında olmak üzere Kurumca belirleneceği, ayakta tedavide sağlanan ilaçlarda reçetede yer alan üç kaleme/üç kutuya kadar ilaç/ilaçlar için 3 Türk Lirası, ilave her bir kalem/kutu ilaç için 1 Türk Lirası olmak üzere katılım payı uygulamasında Sosyal Güvenlik Kurumunun yetkili olduğunu, ikinci ve üçüncü basamak sağlık hizmet sunucularında yapılan ayakta tedavi muayenelerinde ise müracaat edilen sağlık hizmeti sunucusunun yer aldığı basamak, sağlık hizmeti sunucusunun resmi ve özel sağlık hizmeti sunucusu niteliğinde olup olmaması, önceki basamaklardan sevkli olarak başvurulup başvurulmadığı gibi hususları göz önünde bulundurarak Kurumun on katına kadar artırmaya ve sağlık hizmeti sunucuları için farklı belirlemeye yetkili olduğu düzenlenmiştir.
5510 Sayılı Yasa yürürlüğe konulduğu 2006 yılında Anayasa Mahkemesi’ne taşınmış, katılım payına ilişkin 68 inci maddenin ikinci fıkrasının değişiklikten önceki hali iptali talep edilen maddeler arasında yer almıştır.
Anayasa Mahkemesi, 15.12.2006 günlü ve E.2006/111, K.2006/112 sayılı Kararında, “Sosyal Güvenliğin Asgari Normlarına İlişkin” Uluslararası Çalışma Örgütü’nün 102 sayılı Sözleşmesi’nin 10 uncu maddesinde, sağlık yardımından faydalananlar veya bunların aile reislerinin, hastalık halinde yapılacak sağlık yardımı masraflarına iştirak ettirilebileceğinin belirtildiğine, bunun ilgiliye ağır bir yük getirmeyecek şekilde tespit edilmesinin öngörüldüğüne ve Avrupa Konseyi çerçevesinde oluşturulan Avrupa Sosyal Güvenlik Sözleşmesine göre de korunan kimselerin doğrudan katkıda bulunmaları olanaklı olduğuna değinmiş, Türkiye’nin belirtilen iki sözleşmeye de katılarak onayladığını ifade etmiş, dava konusu kuralı kamu görevlileri dışında kalan sigortalılar yönünden Anayasaya aykırı bulmamıştır.
Yasama organı tarafından “Katılım Payı Alınması” başlıklı bu madde 17.04.2008 tarihinde değiştirilmiş, 2 TL olan katılım payının tutarını 2 ve 3. basamaklarda 5 kat artırma yetkisi Kuruma verilmiştir. Bunun sonucunda çıkarılan 2008 yılı Sağlık Uygulama Tebliği’nde ikinci basamak resmi sağlık kurumlarında 3 TL, eğitim ve araştırma hastanelerinde 4 TL, üniversite hastanelerinde 6 TL, özel sağlık kurum ve kuruluşlarında 10 TL katılım payı olarak belirlenmiştir.
Bu değişiklikten kısa süre sonra yeni bir yasama tasarrufuna gidilmiş 10.07.2009 günlü Resmi Gazete’de yayımlanan 5917 Sayılı Kanunun 40 ıncı maddesi ile katılım payına ilişkin madde yeniden düzenlenmiştir.
İlgili Yasa değişikliği ile ortez, protez, iyileştirme araç ve gereçleri şeklindeki birinci fıkranın (b) bendi “Vücut dışı protez ve ortezler” şeklinde değiştirilmiş, fıkraya (d) bendi olarak “d) Kurumca belirlenecek hastalık gruplarına göre yatarak tedavide finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri” ibaresi eklenerek yataklı tedavi hizmetlerinde de katılım payı öngörülmüş, ikinci fıkrada da değişikliğe gidilmiştir.
6270 sayılı Yasa ile yapılan değişiklikte bu düzenlemelere ek olarak ayakta tedavide sağlanan ilaçlarda reçetede yer alan üç kalem ilaç için 3 Türk Lirası, ilave her bir kalem için 1 Türk Lirası olmak üzere katılım payı uygulanacağı belirtilmiştir.
Toplumsal yönü ağır basan sağlık hizmetinin niteliği ile uyumlu olmayan bu durum Yasa’ya dayalı 29.02.2012 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Sağlık Uygulama Tebliği’nde;
- İkinci ve üçüncü basamak resmi sağlık hizmeti sunucularında 5 TL,
- Özel sağlık hizmeti sunucularında 12 TL şeklinde düzenlenmiştir.
Ayrıca Tebliğ’de 10 gün içerisinde aynı branşta farklı sağlık hizmet sunucusuna yapılan başvurularda muayene katılım payı tutarının 5 TL artırılacağı düzenlenmiş, ayakta tedavide sağlanan ilaçlar için katılım payının Kurumdan gelir ve aylık alanlar ile bakmakla yükümlü kişilerden %10, diğer kişilerden %20 oranında alınacağı belirtilmiş, ayrıca her bir reçete için üç kutuya kadar 3 TL, buna ilave her bir ilaç için 1 TL katılım payı alınacağı düzenlenmiştir.
Bu kapsamda belirtmek gerekir ki Anayasa Mahkemesi’nin E.2006/111, K.2006/112 sayılı kararından sonra katılım payına ilişkin Yasa maddesinde yapılan değişiklikler bu paya yeni bir özellik kazandırmış, söz konusu maddenin içeriği bütünüyle değiştirilmiş, Kuruma tanınan yetki asli düzenleme yetkisi niteliğine ulaşmıştır.
Anayasa Mahkemesi’nin incelemesinden sonra Yasa maddesinde yapılan değişikliklerle katılım payının tutarını artırmada Kurumun inisiyatifi genişletilmiş, idarenin göz önünde bulunduracağı ölçütler “gibi hususlar” ibaresi ile belirsiz hale getirilmiştir. Katılım payı tespit edilirken hangi ölçütlerin nasıl dikkate alınacağının belirgin olarak düzenlenmemesi bu belirsizliği artırmış, sınırları çizilmeyen bu yetki, keyfi uygulamalara zemin hazırlamıştır.
Anayasa Mahkemesi’nin birçok kararında belirtildiği üzere, Anayasada yasayla düzenlenmesi öngörülen konularda, yürütme organına genel sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz takdir yetkisinin çok geniş olarak kullanılmasına yol açabilecek düzenleme yetkisi verilemez. Yürütmeye devredilen yetkinin Anayasaya uygun sayılabilmesi için yasada temel esaslar belirlenerek bir çerçeve çizilmesi, bunun içinde kalan konuların düzenlenmesinin ise yürütme organına bırakılması gerekmektedir. Kurumun katılım payını belirlerken göz önünde bulunduracağı ölçütlerin maddede sınırlı ve tamamlayıcı bir yetkiye uygun olarak düzenlenmemesi, “gibi hususlar” şeklinde belirsiz bir anlatımın tercih edilmesi idarenin kanuniliği ilkesini ve Anayasanın 8 inci maddesini ihlal etmektedir.
Bununla birlikte Anayasa Mahkemesi’nin kararında yer alan “ilgiliye ağır bir yük getirmeyecek şekilde tespit edilme” kıstası yapılan Yasa değişikliğinde göz ardı edilmiş, hizmetten yararlanan kişinin ödeme durumunun olup olmaması göz önünde bulundurulmamış, belirlenen ücreti ödeyemeyecek olanlara ilişkin bir düzenlemeye ise yer verilmemiştir. Yasa değişikliği bunun sonucunda Anayasa Mahkemesi kararını ve sosyal devlet ilkesini ihlal eder hale gelmiştir.
5510 Sayılı Kanunun 62 nci maddesinde genel sağlık sigortasından sağlanacak sağlık hizmetlerinden ve diğer haklardan yararlanmak, genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişiler için bir hak, Kurum için ise bu hizmet ve hakların finansmanını sağlamak bir yükümlülük olduğu düzenlenmiş, kişilere sağlanacak sağlık hizmetleri ve diğer haklar ile kişilerden alınan primlerin tutarı arasında ilişki kurulamayacağı belirtilmiştir.
Dar ve sabit gelirli olan sigortalıların azımsanmayacak bir bölümünün yoksulluk sınırının altında olan asgari ücretleriyle katılım paylarını karşılaması oldukça güçtür. Genel Sağlık Sigortalısının tedavi katılım payını kendisi dışında bakmakla yükümlü olduğu aile fertleri için de ödeyeceği dikkate alındığında kişi ay ve yıl içerisinde küçümsenmeyecek tutarda tedavi katılım payını ödemekle karşı karşıya kalmaktadır. Bugün itibariyle, 16.55 TL civarında çocuk yardımı ödendiği dikkate alındığında, çocuğunun tedavisi için özel sağlık kuruluşuna başvuran ya da ayda iki kez üçüncü basamaktan sağlık hizmeti almak zorunda kalan sigortalı kendisine ödenen çocuk yardımının üstünde bir miktarı katılım payı olarak ödeyecektir.
Ayrıca 2012 yılı için asgari ücrette, yıllık kümülatif artışın yüzde 9.74 olduğu, 2012 yılı enflasyon tahmininin %5.5 olduğu dikkate alındığında katılım payında yapılan artışın kişinin gelirinden, ödeme gücünden bağımsız tespit edildiği, sosyal ölçütlerin yok sayıldığı açıktır. Yasa’nın 68 inci maddesinin ikinci fıkrası sağlık hakkını sosyal ölçütler gözetmeden pahalı bir hizmet niteliğine dönüştürmektedir. Öyle ki yılın ilk altı ayı için aylık 25 TL civarında bir zam alan asgari ücretle çalışan kişi eşi ve çocuğu da dahil olmak üzere ayda 3 defa ikinci ya da üçüncü basamak resmi sağlık kuruluşuna başvurması halinde yapılan artışı olduğu gibi katılım payı olarak ödeyecektir.
Bu bağlamda Yasanın 68 inci maddesinin ikinci fıkrasında uygulanan sistem basit bir katılım payı alınması değil sigortalının maaşının, aylık kazancının belki de daha fazlasının hizmetten yararlanma karşılığında geri alınmasıdır.
Öyle ki, bandrol bedeli (fatura bedeli) 20,00 TL olan bir ilaç için, sigortalı 5,00 TL muayene parası, %20 üzerinden 4,00 TL katılım payı ve 3,00 TL reçete parası olarak toplam 12,00 TL ödemek zorunda kalmaktadır ki bu tutar, ilaç faturasının yarısından fazladır.
Sağlık hizmetinin bütünselliği, basamaklandırılmış sağlık hizmeti dikkate alınarak bu durum incelendiğinde sigortalı önce birinci basamak sağlık kuruluşuna başvurup bu kurumdan üçüncü basamağa sevk edildiğinde muayene katılım payı olarak 5 TL’lik ödemeyi ilk elden yapmış olacak, ayrıca muayene katılım payı her bir poliklinik muayene ücreti için ayrı ayrı hesaplanacaktır. Ayakta tedavide sağlanan ilaçlar için de ilaç bedelinin %10’u veya %20’si tutarında ayrıca katılım payı ödenecek, üç ilaca kadar 3 TL daha fazla olması halinde ilaç başına 1 TL ödeyecektir. Kronik hastalıklar için gidilen rutin muayenede başka bir hastalık çıkması durumunda ise bunun için ayrıca muayene ücreti alınmaktadır. Yani kan kanseri olan birinin nezle olduğu o muayenede tespit edilirse bunun için muayene katılım payı alınacak, bu kapsamda yazılan ilaçlar da katılım payına tabi olacaktır. Sevk edildiği hastanede yatırılarak tedaviye karar verilmesi halindeyse yine Yasanın 68 inci maddesinin ikinci fıkrasındaki değişiklikle uygulanmaya başlayan “sağlık hizmetleri bedelinin yüzde birine kadar katılım payı alınabilir” hükmü uygulanabilecektir.
Böylece kişi ilaç bedeli ve ayaktan muayene katılım payının yanı sıra yataklı sağlık hizmeti bedelinden payına düşeni de ödemek zorunda kalacaktır. Kaldı ki ilaç dışında tıbbi malzeme reçete edilmesi halinde bu malzemenin %10 veya %20’lik kısmı da yine kişi tarafından karşılanacaktır. Tıbbi malzemelerde katılım payının tutarı, alındığı tarihteki brüt asgari ücretin yüzde yetmişbeşini geçemeyeceği ifade edilmesine rağmen yüzde yetmişbeşlik üst sınırın hesaplanmasında her bir protez ve ortez bağımsız olarak değerlendirilip, toplam bedeli yerine her birinin bedeli esas alınmaktadır.
Bunların yanı sıra 5510 Sayılı Yasa’nın 73 üncü maddesinde 17.4.2008 tarihli ve 5754 sayılı Kanunun 45 inci maddesiyle yapılan değişikle kamu idaresi sağlık hizmeti sunucularının otelcilik hizmeti ile istisnai sağlık hizmetlerinde ilave ücret talep edebileceği belirtilmiş vakıf üniversiteleri dahil sözleşmeli sağlık hizmeti sunucularınca ise sağlık hizmetlerinden de ilave ücret alınabileceği düzenlenmiştir.
Yine bu değişikle maddenin dördüncü fıkrasında hayati öneme sahip olmama ve alternatif tedavilerin bulunması gibi hususlar göz önüne alınarak Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu tarafından istisnai sağlık hizmetlerinin belirleneceği, bunun sonucunda genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerden belirlenen hizmet fiyatlarının üç katını geçmemek üzere ilave ücret alınabileceği ifade edilmiştir.
Nitekim 2008 yılından bu zamana otelcilik hizmetleri ve istisnai sağlık hizmetlerinin işlem puanları Tebliğlerde yayımlanmakta, bu hizmeti alan kişiler ilave ücret ödemektedir. Standart yatak tarifesi şu an 50,59 TL olarak ilan edilmiştir. Kamu hastaneleri de dahil olmak üzere otelcilik hizmeti olarak bu fiyatın üç katına kadar ilave ücret alınabilecektir. Kamuda otelcilik ve istisnai sağlık hizmetlerinden ilave ücret alındığı, özelde ise sağlık hizmetlerinden de ilave ücret alınabildiği düşünüldüğünde sağlık hizmetinin her bir adımının parçalara ayrılıp paralı hale getirildiği böylece toplamda gereksinim duyulan sağlık hizmetinden yararlanmanın ne kadar pahalı hale getirildiği ortaya çıkmaktadır.
Türkiye İstatistik Kurumu’nun (TÜİK) 2007 yılını kapsayan verilerine göre sosyal güvenlik açığını kapatmak amacıyla Şubat 2005’te başlatılan dönüşümden bu zamana vatandaşın sağlık gideri yüzde 92 artmış, cepten sağlık harcaması 5.7’den 11 milyar liraya çıkmış, toplam sağlık harcaması 28.6’dan 46 milyar liraya yükselmiş, özetle %62’5 büyüklüğünde bir artış olmuştur. Bu veriler sağlık hizmetinin finansman giderlerinin karşılanmasında korunan kimselerin katkıda bulunmalarını aşan bir durumun yaratıldığını ortaya koymaktadır.
Yasa’da öngörülen katılım payının toplum üzerinde yol açtığı sonuçlar günlük yaşamda görünür olmaya da başlamıştır. Katılım payının acil servislerde sunulan sağlık hizmetlerinden alınmaması nedeniyle acil servis başvurularında yığılma yaşanmış, acil servis muayenelerinin toplam muayenelerdeki payının hızla arttığına ilişkin çok sayıda haber basına yansımıştır. Bu durum Kuruma tanınan geniş yetki sonucunda katılım payında yapılan artışın, halkın sağlık kurumlarına başvurmasında ciddi bir engel oluşturduğunun somut göstergesidir.
Katılım payı alınmaması sonucunda acil servislerde büyüyen iş yükü ise Sağlık Bakanlığı’nı düzenleme yapmaya zorunlu kılmış, acil servislere mesai saatleri haricinde ve genel ve resmi tatil günlerinde, acil müdahale gerektirmeyen ve ayakta tedavisi sağlanabilecek durumdaki hastalara, mesai saatleri dışında hizmet sunulmasına ilişkin 28.01.2010 tarihli Genelgeyi yayımlamıştır. Halkın acil servise başvurmak zorunda kalması katılım payına ilişkin düzenleme yapılırken toplumsal ve sosyal sonuçların yok sayıldığını ortaya koymuştur. Nitekim 21.01.2012 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ’de acil servislerde yeşil alan uygulaması kapsamında değerlendirilecek sağlık hizmetleri için katılım payı alınacağı belirtilmiştir. Buna göre acil serviste muayene olan bir hasta için eğer doktoru kişinin “acil” olmadığına karar verirse, kamu hastanesi acilinde 5 TL, özel hastanelerde ise 12 TL katılım payı ödeyecektir.
TÜİK ile Dünya Bankasının 2005 yılında ortaklaşa yaptığı araştırmaya göre Türkiye nüfusunun yüzde 30’unun Yeşil Kart dahil hiçbir sağlık sigortasına sahip olmadığı belirlenmiştir. Nüfusunun yarısı enformel sektörde çalışan Türkiye’de prim tahsilatı noktasında sosyal güvenliğin başlı başına bir sorun olduğu ve bu nedenle “farklı vatandaşlık kategorileri yaratılacağı” belirtilmektedir.
Sosyal Güvenlik Kurumu verilerine göre, Aralık 2010 itibariyle nüfusun yüzde 83’ü (60 milyon 142 bin kişi) sosyal sigorta kapsamı altındadır. Bu rakama 9 milyon 395 bin yeşil kartlı sayısı da eklendiğinde toplam 69 milyon 537 bin kişinin (nüfusun yüzde 96’sı) teorik olarak kapsam altında, 3 milyon 24 bin kişinin ise kapsam dışında olduğu görülmektedir. Ancak aynı dönemde kendi hesabına çalışanların (Bağ-Kur’luların) yüzde 63.1’i borç nedeniyle sağlık hizmetine ulaşamamaktadır. Bu ise 2 milyon 170 bin aktif sigortalı ile yaklaşık 3 katı tutarındaki bağımlıları da dikkate alındığında 8 milyon kişi etmektedir. Bu durumda fiili olarak yaklaşık toplam 11 milyon kişi (nüfusun yüzde 15’i) kapsam dışındadır. Öte yandan aynı tarihlerde yaklaşık 10 milyon kayıt dışı çalışan ve 3 milyon civarında işsiz bulunmaktadır. Ayrıca bunların bağımlılarının da dikkate alınması gerekmektedir.
Sağlık hizmetine ilişkin Sağlık Bakanlığı’nın MEDULA sistemine kayıtlı kişi sayısı 35-40 milyon arasında seyretmektedir. Katılım paylarının da hizmete erişimi olumsuz yönde etkilediği, göz önüne alındığında halihazırda nüfusun sadece yarısının sağlık hizmeti aldığı söylenebilir.
Anayasa Mahkemesinin 21.10.1986 gün ve E.1986/16, K.1986/25 sayılı Kararında “…İnsanlar arasında yaradılış ve çalışma gücü veya sağlık bakımından veya nitelikçe buna eşit nedenler dolayısıyla pek çok ayrım bulunduğu açık bir gerçektir. Bundan dolayıdır ki eşitliği bozan bir kuralın varlığı ancak o kuralın ‘kamu yararına’ veya ‘haklı bir nedene’ dayanmamış olması hallerinde ileri sürülebilecektir” denilmiştir. Kararda eşitlik ilkesinin “kamu yararı” ya da “haklı bir nedene” dayanma halinde zedelenmeyeceği kabul edilmiştir.
Bu bağlamda "Sosyal Güvenliğin Asgari Normları Hakkında Sözleşme”de vurgulanan “bu iştirake taallük eden esasların ilgiliye ağır bir yük teşkil etmeyecek şekilde tespit edilmesi gerektiği” ibaresinin Yasa maddesinde dikkate alınmadığı açıktır.
Anayasa Mahkemesi’nin E.2006/111, K.2006/112 sayılı kararında “Sosyal güvenlik, bireylerin istek ve iradeleri dışında oluşan sosyal risklerin kendilerinin ve geçindirmekle yükümlü oldukları kişilerin üzerindeki gelir azaltıcı ve harcama artırıcı etkilerini en aza indirmek, ayrıca sağlıklı ve asgari hayat standardını güvence altına alabilmektir. Bu güvencenin gerçekleştirilebilmesi için sosyal güvenlik kurumları oluşturularak, kişilerin yaşlılık, hastalık, malullük, kaza ve ölüm gibi sosyal risklere karşı asgari yaşam düzeylerinin korunması amaçlanmaktadır” denilmiştir.
Kaldı ki sosyal haktan yararlanma bakımından zaman içerisinde sürekli iyileştirmelerde bulunulması gerektiği, ekonomide iyiye gidişlerden söz edildiği dikkate alındığında sosyal haklarda hak yararlanıcıların aleyhine uygulamalar yapılması, katılım payının üst sınırının sürgit biçimde artırılması da Anayasa Mahkemesi’nin E.2006/111 sayılı dosyadaki kararındaki “ilgiliye ağır bir yük getirmeyecek şekilde tespit edilmesi” ölçütünün göz ardı edildiğini doğrulamakta, sürekli ve pahalı bir nitelik kazanan katılım payı alınmasının öngörülmesi bu nedenle Anayasanın 2 nci ve 60 ıncı maddelerine aykırılık taşımaktadır.
Anayasa Mahkemesinin birçok kararında belirtildiği üzere hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasaya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık, yasaların üstünde yasakoyucunun da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri ve Anayasanın bulunduğu bilincinde olan devlettir. Bu bağlamda, hukuk devletinde yasakoyucu, yasaların yalnız Anayasaya değil, evrensel hukuk ilkelerine de uygun olmasını sağlamakla yükümlüdür.
Evrensel hukuk ilkeleri ya da hukukun genel ilkeleri denildiğinde, hakkın kötüye kullanılmaması, iyi niyet, sözleşmeye bağlılık, ayrımcılık yapılmaması, ölçülülük, kazanılmış hakları saygı, haklı beklentilerin korunması, yasaların geriye yürümezliği, hukuk güvenliği, adalet, eşitlik, yasallık, belirlilik ve öngörülebilirlik gibi evrensel düzeyde kabul gören hukukun üstün kuralları anlaşılmaktadır.
Doğmuş hakkı tanımak kazanılmış hakka saygı göstermektir. Sadece iç hukukta değil, uluslar arası hukukta da benimsenen “kazanılmış hakların korunması”, mevcut hukuksal durumun, benimsenmiş yapının, edinilmiş statünün geçerliliğini sürdürmesini zorunlu kılar. Kazanılmış bir hakkı ortadan kaldırmak, üstelik tek yanlı hukuki düzenlemelerle kaldırmak hukuka güveni yıkar. Hukuk Devletinin en önemli unsuru olan hukuk güvenliği, hukuk düzeni yanında, bütün devlet faaliyetlerinin az çok öngörülebilir olmasını gerektirir. Hukuki güvenlik, sadece kişilerin devlet faaliyetlerine güvenini değil, aynı zamanda yürürlükteki mevzuata göre edinilmiş statünün süreceğine duyulan güveni de içerir. Halkın devlete olan güveninin korunması, ancak hukuk güvenliğinin sağlanmasıyla mümkündür.
Sosyal güvenlik sisteminin mali kaynağını, çalışanların ücret, maaş ve gelirlerinden alınan “sosyal güvenlik primi” oluşturmakta; bu primler karşılığında sisteme dahil olanlara yasada öngörülen güvenceler sağlanmaktadır. Uzun yıllar prim ödedikten sonra, yasa koyucunun tek yanlı tasarrufuyla, sigorta kapsamında olan tedavi giderlerinin finansmanına prim ödeyenleri de dahil etmesi kazanılmış hakların ihlali sonucunu doğurduğundan iptali istenen düzenleme Anayasanın 2 nci maddesindeki hukuk devleti ilkesine bu açıdan da aykırılık oluşturmaktadır.
Diğer yandan Anayasaya aykırılık itirazında bulunduğumuz maddede hizmetten yararlanan kişinin ödeme yapamama durumuna da yer verilmemiş, katılım payını ödeyemeyenlerin sağlık hakkından yararlanamayacağı şeklinde bir sonuç oluşmuştur.
Sağlık hakkının ayrım yapılmaksızın her bireye sağlanması gerektiğini içeren Dünya Sağlık Teşkilatı Anayasası’na göre ulaşılabilmesi mümkün olan en mükemmel sağlık durumuna sahip olmak her insanın temel haklarındandır. Avrupa Sosyal Şartı’nın II. Bölümün 13 üncü maddesine göre; akit taraflar, sağlık ve sosyal yardım hakkının etkin bir biçimde kullanılmasını sağlamak için yeterli olanağı bulunmayan ve kendi çabasıyla veya başka kaynaklardan, özellikle bir sosyal güvenlik sisteminden yararlanarak böyle bir olanak sağlayamayan herkese yeterli yardımı sağlamayı ve hastalık halinde bunun gerektirdiği bakımı sunmayı garanti etmiştir.
Türkiye Cumhuriyeti Devleti’nce bu antlaşmalar onaylanmış özellikle Anayasanın 90 ıncı maddesi ile etkinliği arttırılarak iç hukukumuza taşınmış, uyulması zorunlu hükümler halini almıştır. Bu kapsamda sağlık hizmet bedellerine katılım ve geri ödemeye ilişkin düzenlemelerin sınırını Anayasa ve taraf olduğumuz uluslar arası anlaşmalarla güvence altına alınan sağlık hakkının hayata geçirilmesi oluşturmaktadır. Anayasanın 17 nci maddesindeki yaşam hakkı, 56 ncı maddesindeki sağlığın korunması hakkı ve 60 ıncı maddesinde düzenlenen sosyal güvenlik hakkı ile ilgili düzenlemeler birlikte değerlendirildiğinde, sağlık hizmetine gereksinim duyan bireyin tanımlanmış katkı payını ödeyememesi, kendisine bu hizmetin verilmesi önünde engel olamaz.
Anayasa Mahkemesi’nin sağlık işletmeleriyle ilgili E.1987/16 sayılı dosyadan verdiği kararda da “Ancak, gelir düzeyi ne olursa olsun belirlenen ücreti ödeyemeyecek olanlardan bu ücretin alınmaması ya da onlar adına ödenmesi olanakları da uygulamaya konulması” gerektiği ifade edilerek devletin sorumluluğu somut olarak gösterilmiştir.
Sağlık hizmetinden yararlanmanın sisteme cepten ödeme yapılma ön koşuluna bağlı tutulmasının toplum sağlığı üzerinde yarattığı sonuçları ele alan bilimsel çalışmalarda ise maliyet paylaşımı sisteminde olan kişilerin, özellikle yoksulların, ayaktan sağlık hizmeti almak için sağlık kurumlarına daha az başvurdukları, hekime daha az gittikleri gösterilmiştir.
Endometrium kanseri taramasında kullanılan “smear” testi yapılan kadınlar incelendiğinde, maliyet paylaşımı sistemindeki düşük gelirli kadınların bu işlem için bedel ödemeyen kadınların %65’i kadar test yaptırdıkları saptanmıştır. Maliyet paylaşımı sistemindeki hipertansif kişilerde diyastolik kan basıncı daha yüksek, çocuklarda anemi oranı daha fazla ve aşılanma oranı daha düşük bulunmuştur. Hipertansiyonlu hastalardan arasında hipertansiyonu kontrol altına alınamamış kişilerde ilaç parası ödeme güçlüğü çekenlerin oranı %36.5 iken tansiyonu kontrol altına alınmış kişilerde bu oran %15.5 olarak saptanmıştır.
Bu çalışmalar katılım payı sisteminin getirdiği ekonomik yük nedeniyle insanların koruyucu sağlık hizmetlerinden yararlanmaktan vazgeçtiklerini, sürekli kullanmaları gereken ilaçları alamayıp, hekime başvuramadıklarını göstermektedir. Katılım payı alınarak maliyetin kişilerle paylaşıldığı sistemin sağlığa erişimi engellediği, sağlığa erişimde kısıtlılıkları olan insanlar için eşitsizliği derinleştirdiği, hastalanma olasılığını azaltan koruyucu hizmetlerden yararlanmanın önüne geçtiği ortaya konulmuşken katılım payı tutarının yükseltilmesi, payı ödeyemeyenlerin bu haktan yine de yararlanabileceğinin belirtilmemesi tüm bu sonuçların daha da artacağı anlamına gelmektedir.
Oysaki sağlık hizmetinin örgütlenişi ve sosyal güvenlik hakkı sosyal hukuk devletinin somut göstergelerinden olup, sosyal hakların devletçe tanınmış olması önemli ama tek başına yeterli olmayan bir ölçüttür. Bu hakların gerçekleşmesi için devletin olumlu edimde bulunması, oluşturulacak kuralların Anayasanın özüne ve sosyal hukuk devleti ilkesine uygun olmasına bağlıdır. Bu sonuçtan hareketle oluşturulan yasal ve idari düzenlemelerin, "yaşama hakkı ile maddi ve manevî varlığı koruma haklarını" zedeleyecek veya ortadan kaldıracak hükümler içermemesi gerekmektedir.
Sonuçta, toplumsal faydayı temel alması zorunlu olan kamu hizmetlerinin kamusal niteliği yararlanma ve bedel ödeme ilişkisinin piyasadaki anlamda iradi bir alım satım ilişkisi olarak kurulmasını engellemektedir. Anayasa Mahkemesi de iktisadi nitelikte olmayan temel hizmetlerde ekonomik alan dışında kaldığı için, kazanç sağlama amacı olmasını Anayasanın sosyal devlet ilkesine aykırı görmektedir. Kamu hizmetlerinin içerisindeki kamu gücünün paraya çevrilmesi, bunun hizmete katılımdan hizmete karşılamaya evrilmesi karşısında, iptali istenen düzenlemeler Anayasanın 2 nci maddesindeki “sosyal hukuk devleti” ilkesine aykırı olmanın yanında, 56 ncı maddesindeki “sağlık hakkı” ve 60 ıncı maddesindeki “sosyal güvenlik hakkı” ile bağdaşmamaktadır.
Yukarıda açıklandığı üzere, 6270 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 9 uncu maddesiyle değiştirilen 5510 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin ikinci fıkrası, Anayasanın 2 nci, 56 ncı ve 60 ıncı maddelerine aykırı olduğundan iptali gerekir.
5) 17.01.2012 Tarihli ve 6270 Sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 10 uncu Maddesiyle 5510 Sayılı Kanunun 70 inci Maddesinin İkinci Fıkrasına Eklenen Cümlenin Anayasaya Aykırılığı
5510 Sayılı Kanunun Hizmet Basamakları ve Sevk Zinciri başlıklı 70 inci maddesinin ikinci fıkrasına eklenen cümle ile aile içindeki geliri kişi başına düşen aylık tutarı asgari ücretin üçte birinden az olan vatandaşların, 65 Yaşını Doldurmuş Muhtaç, Güçsüz ve Kimsesiz Türk Vatandaşlarına Aylık Bağlanması Hakkında Kanun hükümlerine göre aylık alan kişilerin, geçici köy korucularının, Kurumla sözleşmeli üniversite ve istisnai hallerde özel sağlık hizmeti sunucularına müracaat edebilme koşullarının Kurum tarafından belirleneceği düzenlenmiştir.
Yasa maddesinin yürürlüğe konulması ile birlikte Kurum alt düzenleyici işlemi yayımlamış, Sağlık Hizmeti Sunucularına Müracaat İşlemleri başlıklı Sağlık Uygulama Tebliği’nin 3.1.1. numaralı maddesinde değişikliğe gitmiştir.
Buna göre 70 inci maddesinin ikinci fıkrasında sayılan kesimlerin dışında kalan genel sağlık sigortası kapsamındaki kişilerin Kurum ile sözleşmesi bulunan ayakta ve yatarak tedavi hizmeti sağlayan sağlık hizmeti sunucularına doğrudan veya sevk edilmek suretiyle müracaat edebilecekleri düzenlenmiştir. 70 inci maddesinin ikinci fıkrasındakilerin ise;
- Aile hekimliklerine, Sağlık Bakanlığına bağlı birinci, ikinci ve üçüncü basamak sağlık hizmeti sunucularına doğrudan veya sevk edilmek suretiyle müracaat edebileceği, Sağlık Bakanlığı sağlık hizmeti sunucusu dışındaki sağlık hizmeti sunucularına yapılacak sevklerin anılan Bakanlık ikinci veya üçüncü basamak sağlık hizmeti sunucularınca yapılacağı,
- Müracaat edilen Sağlık Bakanlığı ikinci basamak sağlık hizmeti sunucusunda tedavinin sağlanamaması halinde kişiler aynı yerleşim yerinde, varsa anılan Bakanlığa bağlı üçüncü basamak sağlık hizmeti sunucusuna, yoksa diğer resmi sağlık hizmeti sunucularına sevk edileceği,
- Sevkle veya doğrudan müracaat edilen Sağlık Bakanlığı üçüncü basamak sağlık hizmeti sunucusunda tedavinin sağlanamaması halinde kişilerin üniversite hastanesine sevk edileceği,
belirtilmiştir.
Tebliğ değişikliği ile eski yeşil kartlı statüdekiler diğerlerinden ayrılarak iki ayrı genel sağlık sigortalı statüsü yaratılmıştır. Ayrıca eski yeşil kartlı statüdekilerin üniversite hastanesine gidebilmesi Sağlık Bakanlığı üçüncü basamak sağlık hizmeti sunucusunda tedavinin sağlanmaması koşuluna bağlı kılınırken, diğer genel sağlık sigortalılar yönünden kamu ya da özel sağlık kurumuna başvuru veya üniversite hastanesine müracaat bakımından bir kısıtlama bulunmamaktadır.
Bununla birlikte üniversite hastaneleri, basamaklandırılmış sağlık hizmetinde aynı zamanda üçüncü basamak sağlık hizmeti veren, ileri uzmanlaşmış bilimsel bilgi ve beceriyi gerektiren hizmetleri sunan sağlık kuruluşlarıdır. Üniversite hastanelerinde kamu özel ayrımı olmaksızın ileri düzeyde hasta tanısı ve tedavisi yapılmaktadır. Sağlık Bakanlığı’na bağlı eğitim ve araştırma hastaneleri de üniversite hastaneleri gibi üçüncü basamak ileri sağlık hizmeti sunan kurumlardır. Sağlık Bakanlığı eğitim ve araştırma hastanesinin bir diğer üçüncü basamak sağlık hizmeti sunucusuna üniversite hastanesine yönlendirmesi gerçek bir sevk zinciri değildir. Aksine sağlık kuruluşlarına başvurmakta hizmetin gereklerinden kaynaklanmayan ayrımcı bir düzenlemenin hayata geçirilmesidir. Bütünde gerçek bir basamaklandırılmış, sevk zinciri öngörülmemişken 70 inci maddesinin ikinci fıkrası kapsamındaki kişilere yönelik özel kısıtlama bu kesimlerin ileri sağlık hizmetine ulaşımı zorlaştıracaktır.
Madde kapsamındaki kişiler ile diğer genel sağlık sigortalılar arasında yaratılan farklılığın bu nedenle Anayasanın eşitlik ilkesine aykırı olduğu düşünülmektedir. Adı sosyal güvenlik olan bir kurum, takdir yetkisi kullandığı alanda bunu geliri daha düşük olanlar lehine kullanmalı, hizmete erişimde zorluk çekenler lehine uygulama geliştirmelidir. Sosyal devlet ilkesinin gereği de budur.
Bu sonuçlar Kuruma tanınan yetkinin keyfi ve gereksinimlerle örtüşmeyen uygulamalara yol açtığını göstermektedir. İdarelerin Anayasada gösterilen ayrık haller dışında asli düzenleme yetkisinin bulunmadığı dikkate alındığında madde kapsamındaki kişilerin müracaat koşullarının Yasa’da yer almayarak Kurumun inisiyatifine bırakılması, Anayasanın 2 nci maddesindeki sosyal devlet ilkesi ile 10 uncu maddesindeki yasa önünde eşitlik ilkesi ile bağdaşmamakta ve ayrıca yasama yetkisinin devri anlamına geldiğinden Anayasanın 6 ncı, 7 nci ve 8 inci maddelerine de aykırılık oluşturmaktadır.
Yukarıda açıklandığı üzere, 17.01.2012 tarihli ve 6270 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 10 uncu maddesiyle 5510 sayılı Kanunun 70 inci maddesinin ikinci fıkrasına eklenen cümle, Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci ve 10 uncu maddelerine aykırı olduğundan iptali gerekir.
YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ
1) Bir yıldan fazla 5434 sayılı Kanun kapsamında görev yaptıktan sonra kamu dışında bir sosyal güvenlik kuruluşuna bağlı olarak çalışmalarını tamamlayanların, 5434 sayılı Kanun ile 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi kapsamında geçirdikleri sürelere ilişkin emekli ikramiyelerini almaları, uzun yıllardır sürüncemede kalmış; Anayasa Mahkemesinin iki ayrı kararına rağmen, yasa koyucu, kamu görevinin 1475 sayılı İş Kanununun 14 üncü maddesinde belirtilen kıdem tazminatına hak kazanma şartlarına uygun olarak sona ermiş olması şartına bağlayarak, önlerine yeni bir engel çıkarmıştır. Hak sahiplerinin artık sabrı kalmamıştır. Anayasaya aykırı olan düzenleme nedeniyle, hak sahiplerinin telafisi olmayan zarar ve ziyanları olacaktır.
2) İptali istenen düzenlemede emekli ikramiyesinin bu görevlerden ayrıldıkları tarihteki emeklilik keseneğine esas aylık tutarı üzerinden ve aylığın başlangıç tarihindeki katsayılara bağlanması sonucunda, hak sahiplerine komik denecek kadar düşük tutarların ödenmesi öngörülmüş; bir çoğu alacağı tutarı bilemeden mahkemelerde açmış oldukları davalardan vaz geçmiş ve dolayısıyla zarara uğramışlardır. Söz konusu hükmün yürürlükte bulunması durumunda ileride telafisi olmayan zarar ve ziyanlara uğrayacakları da açıktır.
3) Sağlık hizmetlerinin bedelinin ödenip ödenmeyeceğini takdir yetkisinin bütünüyle Sosyal Güvenlik Kurumuna bırakılması, kişilerin hastalıklarının tedavisi için zorunlu ve bilimsel gerekliliklere uygun sağlık hizmet bedellerinin karşılanmaması sonucuna yol açarak kişi ve toplum sağlığında ileride telafisi olmayan zarar ve ziyanlara neden olacaktır.
4) Sağlık hakkından yararlanmanın bir hak olmaktan çıkarılarak sosyal güvenlik sistemiyle bağının koparılıp bütünüyle ticarileştirilmesi ve bu yapılırken kişilerin ödeme gücünün dikkate alınmaması, özellikle toplumun korunmaya muhtaç yoksul kesimlerinin tedavi hizmetlerine ulaşmalarını gelir düzeylerine bağlı olarak olanaksız hale getirdiğinden, söz konusu kişi ve kesimler için ileride telafisi olmayan zarar ve ziyanların doğmasına neden olacaktır.
5) Maddede sayılı kişi ve grupların sağlık hizmetlerini tedavinin gerektirdiği sağlık kuruluşlarından alınmasını engellemeye yönelik düzenleme, söz konusu kişi ve grupların ileride telafisi mümkün olmayan zararlarına yol açacaktır.
Öte yandan, Anayasal düzenin hukuka aykırı kural ve düzenlemelerden en kısa sürede arındırılması, hukuk devleti olmanın en önemli gerekleri arasında sayılmaktadır. Anayasaya aykırılıkların sürdürülmesi, özenle korunması gereken hukukun üstünlüğü ilkesini de zedeleyecektir. Hukukun üstünlüğünün sağlanamadığı bir düzende, kişi hak ve özgürlükleri güvence altında sayılamayacağından, bu ilkenin zedelenmesi hukuk devleti yönünden giderilmesi olanaksız durum ve zararlara yol açacaktır.
Bu zarar ve durumların doğmasını önlemek amacıyla, Anayasaya açıkça aykırı olan ve iptali istenen hükümlerin iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin de durdurulması istenerek Anayasa Mahkemesine dava açılmıştır.
SONUÇ VE İSTEM
26.01.2012 tarihli ve 28185 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, 17.01.2012 tarihli ve 6270 sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un;
1) 1 inci maddesiyle değiştirilen 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununun 89 uncu maddesinin ikinci fıkrasının birinci tümcesindeki “… 25/8/1971 tarihli ve 1475 sayılı İş Kanununun 14 üncü maddesinde belirtilen kıdem tazminatına hak kazanma şartlarına uygun olarak …” ibaresi ile dördüncü fıkrasının birinci tümcesindeki, “… 1475 sayılı Kanunun 14 üncü maddesine göre kıdem tazminatı ödenmesini gerektirmeyecek şekilde sona eren geçmiş hizmet süreleri ve …” ibaresi, Anayasanın 2 nci, 10 uncu, 87 nci ve 153 üncü maddelerine;
2) 1 inci maddesiyle değiştirilen 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununun 89 uncu maddesinin üçüncü fıkrasının birinci tümcesindeki, “… bu görevlerden ayrıldıkları tarihteki emeklilik keseneğine esas aylık tutarı üzerinden ve …” ibaresi, Anayasanın 2 nci ve 10 uncu maddelerine;
3) 7 nci maddesiyle 5510 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinin birinci fıkrasına eklenen (d) bendi, Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci, 56 ncı ve 123 üncü maddelerine;
4) 9 uncu maddesiyle değiştirilen 5510 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin ikinci fıkrası, Anayasanın 2 nci, 56 ncı ve 60 ıncı maddelerine;
5) 10 uncu maddesiyle 5510 sayılı Kanunun 70 inci maddesinin ikinci fıkrasına eklenen cümle, Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci ve 10 uncu maddelerine;
aykırı olduklarından iptallerine ve uygulanmaları halinde giderilmesi güç ya da olanaksız zarar ve durumlar olacağı için, iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesine ilişkin istemimizi saygı ile arz ederiz.”
II- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenen Yasa Kuralları
17.1.2012 günlü, 6270 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un dava konusu kuralları da içeren maddeleri şöyledir:
“
MADDE 1- 8/6/1949 tarihli ve 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununun 89 uncu maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
“
MADDE 89- Hizmet sürelerinin tamamı bu Kanun ve/veya 31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun geçici 4 üncü maddesi kapsamında geçenlerden emekli, adi malullük veya vazife malullüğü aylığı bağlanan veyahut toptan ödeme yapılan asker ve sivil tüm iştirakçilere, her tam fiili hizmet yılı için aylık bağlamaya esas tutarın bir aylığı emekli ikramiyesi olarak verilir.
Birinci fıkra kapsamına girmemekle birlikte, bu Kanun ve/veya 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi kapsamında hizmeti bulunanlardan mülga 2829 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumlarına Tabi Olarak Geçen Hizmetlerin Birleştirilmesi Hakkında Kanunun 8 inci maddesi uyarınca birleştirilen hizmet süreleri üzerinden emeklilik, yaşlılık ya da malullük aylığı bağlananlara ise; bu Kanun veya 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi hükümlerine tabi olarak bu Kanuna tabi daire, kuruluş ve ortaklıklarda geçen çalışmalarının, 25/8/1971 tarihli ve 1475 sayılı İş Kanununun 14 üncü maddesinde belirtilen kıdem tazminatına hak kazanma şartlarına uygun olarak sona ermiş olması şartıyla emekli ikramiyesi ödenir.
İkinci fıkra uyarınca ödenecek emekli ikramiyesi, bu Kanun veya 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi kapsamına giren görevlerde geçen her tam fiili hizmet yılı ile sınırlı olarak bu görevlerden ayrıldıkları tarihteki emeklilik keseneğine esas aylık tutarı üzerinden ve aylığın başlangıç tarihindeki katsayılar dikkate alınarak ödenir. Mülga 2829 sayılı Kanunun 12 nci maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesi ile üçüncü fıkrasının son cümlesinin bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz.
Yukarıdaki fıkralara göre verilecek emekli ikramiyesinin hesabında 30 fiili hizmet yılından fazla süreler ile mülga 2829 sayılı Kanunun 8 inci maddesi uyarınca birleştirilen hizmet süreleri üzerinden aylık bağlananlara ödenecek emeklilik ikramiyesinin hesabında bu Kanun veya 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi hükümlerine tabi olarak bu Kanuna tabi daire, kuruluş ve ortaklıklarda geçen ve 1475 sayılı Kanunun 14 üncü maddesine göre kıdem tazminatı ödenmesini gerektirmeyecek şekilde sona eren geçmiş hizmet süreleri ve her ne suretle olursa olsun evvelce iş sonu tazminatı veya bu mahiyette olmakla birlikte başka bir adla tazminat ödenen süreleri ile kıdem tazminatı ya da emekli ikramiyesi ödenmiş olan süreleri dikkate alınmaz. Ancak, mülga 2829 sayılı Kanun hükümleri uygulanmış olmakla birlikte, bu Kanun veya 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi kapsamında hizmetleri arasında başka bir sigortalılık hali kapsamında çalışması bulunmayanların emekli ikramiyesine esas fiili hizmet sürelerinin hesabında, 1475 sayılı Kanunun 14 üncü maddesindeki şartlar aranmaz.
Emekli ikramiyesinin hesabına esas hizmet süresinin tespitinde dikkate alınmak üzere, emeklilik veya malullük aylığı bağlanması dışında herhangi bir sebeple görevleri sona erenler için, görevin sona erme sebebinin bu durumu kanıtlayan belgelerle birlikte yazılı olarak kuruma bildirilmesi ve bunların özlük dosyasında saklanması zorunludur. Bu zorunluluğa uymayanlar ikinci fıkra hükümlerinden yararlandırılmazlar.
İştirakçilerden, kanunlarla belirlenen bekleme süreleri sonunda kadrosuzluk veya yaş haddi sebebiyle emekliye sevk edilenler ve vazife malullüğü hükümlerine göre vazife malullüğü aylığı bağlananlar ile ölüm sebebiyle haklarında emeklilik işlemi uygulananlara; bu Kanuna göre aylığa hak kazandıkları tarihi takip eden üç ay içinde emekli ikramiyesinin hesaplanmasına esas alınan katsayılarda meydana gelecek artış nedeniyle oluşacak ikramiye farkları ile ilk mali yılın birinci ayında katsayılar dışındaki diğer unsurlarda meydana gelecek artışa, bu tarihte yürürlükte olan katsayılar uygulanmak suretiyle bulunacak ikramiye farkları, emekli ikramiyesi ile ilgili hükümlere göre ayrıca ödenir. Ancak, aylığa hak kazandıkları tarihi takip eden üç ay içinde katsayılarda artış yapılmadığı takdirde, müteakiben katsayılarda altı ay içinde yapılacak ilk artıştan doğan ikramiye farkları da bunlara ayrıca ödenir.
Emekli, adi malullük veya vazife malullüğü aylığı bağlanmadan veyahut toptan ödeme yapılmadan ölen iştirakçiler için yukarıdaki esaslara göre hesaplanacak ikramiyenin tamamı, aylığa veya toptan ödemeye hak kazanan dul ve yetimlere, bu Kanunun mülga 68 inci maddesinde gösterilen hisseleriyle orantılı olarak ödenir.
Emekli ikramiyesini aldıktan sonra yeniden iştirakçi durumuna girenlerin tekrar emekliye ayrılmalarında, sadece sonradan geçen hizmetlerine karşılık yukarıdaki esaslara göre emekli ikramiyesi ödenir. Şu kadar ki, evvelce verilmiş olan ikramiye ile sonradan geçen hizmetler için ayrıca tahakkuk ettirilecek ikramiyenin hesabına esas alınan fiili hizmet süreleri toplamı, 30 yıldan fazla olamaz ve evvelce 30 hizmet yılı için emekli ikramiyesi ödenmiş olanlara hiçbir şekilde ikramiye farkı ödenmez.
Bu Kanunun mülga 88 inci maddesi kapsamına girenlerin emekli ikramiyeleri hakkında da yukarıdaki hükümlere göre işlem yapılır.
Sosyal Güvenlik Kurumunca tahakkuk ettirilmiş veya ettirilecek emekli ikramiyelerini almadan ölenler ile ölüm tarihinde aylığa müstahak dul ve yetim bırakmadan ölen iştirakçilerin ikramiyeleri, kanuni mirasçılarına ödenir.
Bu madde gereğince Sosyal Güvenlik Kurumunca ödenen emekli ikramiyeleri, düzenlenecek fatura üzerine Sayıştay ve Danıştay başkanları için kendi kurumları, diğerleri için emekliye sevk onayını veren kurum tarafından karşılanır. Özelleştirilen, faaliyeti durdurulan, kapatılan veya tasfiye edilen kamu idareleri tarafından karşılanması gereken emekli ikramiyesi tutarları ise, emekliye sevk onayı aranmaksızın ve faturası karşılığında Hazine tarafından karşılanır. Bu fıkraya göre Sosyal Güvenlik Kurumuna yapılacak ödemelerin, fatura düzenlenmesini müteakip iki ay içinde Sosyal Güvenlik Kurumuna aktarılması zorunludur.
Ölenlerin hak sahiplerine ödenecek emekli ikramiyesinin tahsili hakkında da yukarıdaki fıkra hükmü uygulanır.”
MADDE 7- 5510 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinin birinci fıkrasına aşağıdaki (d) bendi eklenmiştir.
“d) 63 üncü maddeye göre yöntem, tür, miktar ve kullanım sürelerinin belirlenmesi sonucunda Kurumca finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin kapsamı dışında bırakılan sağlık hizmetleri.”
MADDE 9- 5510 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin ikinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
“Katılım payı, birinci fıkranın (a) bendindeki sağlık hizmetleri için 2 Türk Lirası olarak uygulanır. Katılım payı, (b) ve (c) bentlerindeki sağlık hizmetleri için gereksiz kullanımı azaltma, sağlık hizmetlerinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kişilerin prime esas kazançlarının, gelir ve aylıklarının tutarı ve benzeri ölçütler dikkate alınarak % 10 ilâ % 20 oranları arasında olmak üzere Kurumca belirlenir. Ayrıca Kurum, birinci fıkranın (c) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinde, aile hekimlerince yazılan reçeteler dâhil olmak üzere reçetede yer alan üç kaleme/üç kutuya kadar ilaç/ilaçlar için 3 Türk Lirası, ilave her bir kalem/kutu ilaç için 1 Türk Lirası olmak üzere katılım payı uygulamaya yetkilidir. Katılım payına ilişkin kutu hesabında enjektable formlar, serum ve beslenme ürünleri ile Kurum tarafından belirlenecek ilaçlar dikkate alınmaz. Kurum, birinci fıkranın (a) bendi gereği belirlediği katılım payını; birinci basamak sağlık hizmeti sunucularında yapılan muayenelerde almamaya ya da daha düşük tutarlarda belirlemeye veya tekrar birinci fıkranın (a) bendi için belirlenen tutara getirmeye, ikinci ve üçüncü basamak sağlık hizmet sunucularında yapılan muayenelerde ise müracaat edilen sağlık hizmeti sunucusunun yer aldığı basamak, sağlık hizmeti sunucusunun resmi ve özel sağlık hizmeti sunucusu niteliğinde olup olmaması, önceki basamaklardan sevkli olarak başvurulup başvurulmadığı gibi hususları göz önünde bulundurarak on katına kadar artırmaya ve sağlık hizmeti sunucuları için farklı belirlemeye yetkilidir. Birinci fıkranın (d) bendinde belirtilen sağlık hizmetleri bedelinin % 1’ine kadar katılım payı alınabilir. % 1’ine kadar tespit edilen katılım payını almamaya, yarısına kadar indirmeye Kurum yetkilidir. Kurum, bu fıkrada belirtilen 1 Türk Lirası, 2 Türk Lirası ve 3 Türk Lirasını, 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu uyarınca belirlenen yeniden değerleme oranına kadar her yıl artırmaya yetkilidir.”
MADDE 10- 5510 sayılı Kanunun 70 inci maddesinin ikinci fıkrasına aşağıdaki cümle eklenmiştir.
“60 ıncı maddenin birinci fıkrasının (c) bendinin (1), (3) ve (9) numaralı alt bentlerinde sayılanların, Kurumla sözleşmeli üniversite ve istisnai hallerde özel sağlık hizmeti sunucularına müracaat edebilme koşulları ile uygulamaya ilişkin usul ve esaslar Kurum tarafından belirlenir.”"
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Dava dilekçesinde, Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 10., 56., 60., 87., 123. ve 153. maddelerine dayanılmıştır.
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca Haşim KILIÇ, Serruh KALELİ, Alparslan ALTAN, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI ve Erdal TERCAN’ın katılımlarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında;
1- Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,
2- Yürürlüğü durdurma isteminin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına,
11.4.2012 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Salim KÜÇÜK tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, iptali istenen yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten ve Anayasa’nın 149. maddesinin altıncı fıkrası ile 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesinin (1) numaralı fıkrası gereğince konu hakkında bilgi alınması için çağrılan Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı Faruk ÇELİK, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanı Fatih ACAR, Emeklilik Hizmetleri Genel Müdürü Cevdet CEYLAN, Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürü Namık KAYA, Sosyal Güvenlik Kurumu 1. Hukuk Müşaviri Mahmut ÖZBAY, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 1. Hukuk Müşaviri Vekili Yaşar GÜÇLÜ, Kamu Görevlileri Emeklilik İşlemleri Daire Başkanı İsmail ERTÜZÜN, Politika Geliştirme Daire Başkanı Halil AKÇE ile Sosyal Güvenlik Kurumu Hukuk Müşaviri Işıl GÜRER’in 7.11.2012 gününde yaptıkları sözlü açıklamaları dinlendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Kanun’un 1. Maddesiyle Değiştirilen, 5434 sayılı Kanunu’nun 89. Maddesinin İkinci Fıkrasında Yer Alan “…25/8/1971 tarihli ve 1475 sayılı İş Kanununun 14 üncü maddesinde belirtilen kıdem tazminatına hak kazanma şartlarına uygun olarak…” İbaresi ile Dördüncü Fıkrasının Birinci Cümlesinde Yer Alan “…1475 sayılı Kanunun 14 üncü maddesine göre kıdem tazminatı ödenmesini gerektirmeyecek şekilde sona eren geçmiş hizmet süreleri ve…” İbaresinin İncelenmesi
1- Kuralların Anlam ve Kapsamı
24.5.1983 günlü, mülga 2829 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumlarına Tabi Olarak Geçen Hizmetlerin Birleştirilmesi Hakkında Kanun’un 8. maddesiyle, farklı sosyal güvenlik kuruluşları kapsamında çalışması bulunanlara, hizmet süreleri birleştirilerek emeklilik, yaşlılık ya da malullük aylığı bağlanması imkânı sağlanmıştır.
Aynı Kanun’un 12. maddesinin birinci fıkrası gereğince, son defa Emekli Sandığına tabi görevlerden emekliye ayrılan ve kendilerine 8. madde uyarınca birleştirilen hizmet süreleri üzerinden aylık bağlananlara, Emekli Sandığına tabi daire, kuruluş ve ortaklıklarda prim/kesenek ödemek suretiyle geçen sürelerinin toplamı üzerinden 5434 sayılı Kanun hükümlerine göre emekli ikramiyesi ödenmesi öngörülmekteydi.
Anayasa Mahkemesinin 5.2.2009 günlü, E.2005/40, K.2009/17 sayılı kararıyla, 2829 sayılı Kanun’da benimsenen sistemle, farklı sosyal güvenlik kuruluşlarındaki hizmet süreleri birleştirilerek emekli olanlardan, son defa bağlı olunan sosyal güvenlik kurumuna göre ayrım yapılarak Emekli Sandığına tabi görevlerden emekliye ayrılmayanlara, 5434 sayılı Kanun’a tabi çalışma süreleri için emekli ikramiyesi ödenmemesi Anayasa’ya aykırı görülmüş ve buna olanak tanıyan “son defa T.C. Emekli Sandığına tabi görevlerden emekliye ayrılan ve…” ibaresi iptal edilmiştir.
Kanun koyucunun, Anayasa Mahkemesi kararıyla oluşan hukuki boşluğun giderilmesi amacıyla, 5434 sayılı Kanun’un 89. maddesinde yaptığı düzenleme de Mahkemenin, 12.5.2011 günlü, E.2010/81, K.2011/78 sayılı kararıyla iptal edilmiştir. Mahkeme, iptal edilen kural ile bakmakta olduğu davada iptali istenen kuralın kapsam ve içerik yönünden aynı nitelikte olduğu sonucuna ulaşarak, anılan maddenin birinci fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “Son defa bu Kanun veya 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi hükümlerinin uygulanmasını gerektiren görevlerde çalışmakta iken emekliye ayrılan ve…” bölümünü iptal etmiştir.
Dava konusu kuralların Anayasa Mahkemesinin sözü edilen iptal kararlarıyla oluşan hukuki boşluğun giderilmesi amacıyla ihdas edildiği anlaşılmaktadır. Bu çerçevede, 5434 sayılı Kanun’un 89. maddesinin ikinci fıkrasının iptali istenen bölümüyle, farklı sosyal güvenlik kuruluşlarındaki hizmet süreleri birleştirilerek emeklilik, yaşlılık ya da malullük aylığı bağlananlara, son defa bağlı olunan sosyal güvenlik kurumuna göre ayrım yapılmaksızın kamuda (8.6.1949 tarih ve 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ve/veya 31.5.2006 tarih ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun geçici 4. maddesi hükümlerine tabi olarak bu Kanun’a tabi daire, kuruluş ve ortaklıklarda) geçen çalışmalarına karşılık emekli ikramiyesi ödenebilmesi öngörülmüştür.
Buna göre, farklı sosyal güvenlik kuruluşlarındaki hizmet süreleri birleştirilerek emeklilik, yaşlılık ya da malullük aylığı bağlananlardan, kamuda geçen görevinden;
- Evlendiği tarihten itibaren 1 yıl içerisinde isteği ile ayrılan kadın,
- Muvazzaf askerlik görevi nedeniyle isteği ile ayrılan erkek,
- 8.9.1999 tarihinden önce çalışmaya başlayıp, bu tarihten sonra 15 yıl sigortalılık süresine ve 3600 prim ödeme gün sayısına sahipken ayrılan,
- 8.9.1999 tarihinden sonra çalışmaya başlayıp 25 yıl sigortalılık süresi ve 4500 prim ödeme gün sayısına sahipken veya sadece 7000 prim ödeme gün sayısına sahipken ayrılan,
- Emekli, malullük veya vazife malullüğü aylığı bağlanarak ya da toptan ödeme yapılarak ayrılan,
sigortalılara emekli ikramiyesi ödenebilmesi mümkün hâle gelmiştir.
Ancak, sözü edilen kişilere, kamuda geçen çalışmalarına karşılık emekli ikramiyesi ödenebilmesi, bu kapsamdaki çalışmalarının 1475 sayılı İş Kanunu’nun 14. maddesinde belirtilen kıdem tazminatına hak kazanma şartlarına uygun olarak sona ermiş olması şartına bağlanmıştır.
Anılan maddenin dördüncü fıkrasının dava konusu edilen bölümüyle de ikinci fıkra hükmüne bağlı olarak, farklı sosyal güvenlik kuruluşlarındaki hizmet süreleri birleştirilerek emeklilik, yaşlılık ya da malullük aylığı bağlananlara ödenecek emekli ikramiyesinin hesabında, kamuda geçen çalışma sürelerinden, 1475 sayılı Kanun’un 14. maddesine göre kıdem tazminatı ödenmesini gerektirmeyecek şekilde sona eren kısmının dikkate alınmaması öngörülmektedir.
2- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
Dava dilekçesinde, hizmet akdiyle çalışanlar ile kamuda ilgili personel kanunlarına göre çalışanlar arasında; hak, ödev, sorumluluk ve yasaklar ile görevden çekilme ve göreve son vermede farklılık bulunduğu için, kamuda ilgili personel kanunlarına göre çalışanlara emekli ikramiyesi ödenme koşullarının, hizmet akdiyle çalışanlara kıdem tazminatı ödenme esaslarına bağlanmasının, emekli ikramiyesi ödenmesini imkânsız hâle getirdiği, farklı sosyal güvenlik kuruluşlarındaki hizmet süreleri birleştirilen sigortalılardan, 8.9.1999 tarihinden önce kamuda çalışmaya başlayıp da bu tarihten sonra 15 yıl sigortalılık süresine ve 3600 prim ödeme gün sayısına sahipken ayrılanlara emekli ikramiyesi ödenirken, aynı kapsamda ve aynı koşullarda 15 yıldan daha az çalışma süresine sahipken ayrılanlara emekli ikramiyesi ödenmemesinin eşitlik ilkesine aykırı olduğu, ayrıca 5434 sayılı Kanun’un 89. maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesindeki “Son defa bu Kanun veya 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi hükümlerinin uygulanmasını gerektiren görevlerde çalışmakta iken emekliye ayrılan ve…” ibaresinin Anayasa Mahkemesinin 12.5.2011 günlü, E.2010/81, K.2011/78 sayılı kararıyla iptal edilen hükümle aynı nitelikte olduğu belirtilerek kuralların, Anayasa’nın 2., 10., 87. ve 153. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Anayasa’nın 2. maddesine göre, Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk devletidir. Bu maddede nitelikleri belirtilen sosyal hukuk devleti, insan haklarına dayanan, kişilerin huzur, refah ve mutluluk içinde yaşamalarını güvence altına alan, kişi hak ve özgürlükleriyle kamu yararı arasında adil bir denge kurabilen, çalışma hayatını geliştirmek ve ekonomik önlemler alarak çalışanlarını koruyan, onların insan onuruna uygun hayat sürdürmelerini sağlayan, milli gelirin adalete uygun biçimde dağıtılması için gereken önlemleri alan, sosyal güvenlik hakkını yaşama geçirebilen ve sosyal adaleti ve toplumsal dengeleri gözeten devlettir. Çağdaş devlet anlayışı sosyal hukuk devletinin tüm kurum ve kurallarıyla Anayasa’nın özüne ve ruhuna uygun biçimde kurularak işletilmesini, bu yolla bireylerin refah, huzur ve mutluluğunun sağlanmasını gerekli kılar.
Anayasa’nın 10. maddesinde yer verilen eşitlik ilkesi hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile eylemli değil, hukuksal eşitlik öngörülmüştür. Eşitlik ilkesinin amacı, aynı durumda bulunan kişilerin kanunlar karşısında aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak, ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak kanun karşısında eşitliğin ihlali yasaklanmıştır. Kanun önünde eşitlik, herkesin her yönden aynı kurallara bağlı tutulacağı anlamına gelmez. Durumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları ve uygulamaları gerektirebilir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar farklı kurallara bağlı tutulursa Anayasa’da öngörülen eşitlik ilkesi zedelenmez.
Dava konusu kuralla, farklı sosyal güvenlik kuruluşlarındaki hizmet süreleri birleştirilerek Emekli Sandığı dışındaki sosyal güvenlik kuruluşlarından emeklilik, yaşlılık ya da malullük aylığı bağlananlara, kamuda geçen çalışmaları için emekli ikramiyesi ödenmesine imkân sağlanmıştır. Ancak, bu kapsamdakilere kamuda geçen çalışmaları için emekli ikramiyesi ödenebilmesi için hizmet akdiyle çalışanlar için öngörülen kıdem tazminatına hak kazanma koşullarının gerçekleşmesi gerekmektedir. Böylece, hizmet akdiyle çalışanlar için öngörülen kıdem tazminatı ödenme koşulları, kural kapsamındaki kişilerin kamuda geçen çalışmaları için emekli ikramiyesi ödenmesi bakımından geçerli kılınmıştır.
Farklı sosyal güvenlik kuruluşlarındaki hizmet süreleri birleştirilerek Emekli Sandığı dışındaki sosyal güvenlik kuruluşlarından emeklilik, yaşlılık ya da malullük aylığı bağlananlar için kamuda geçen görevlerinden; evlendiği tarihten itibaren 1 yıl içerisinde isteği ile ayrılan kadın sigortalılara, muvazzaf askerlik görevi nedeniyle isteği ile ayrılan erkek sigortalılara, 8.9.1999 tarihinden önce çalışmaya başlayıp, bu tarihten sonra 15 yıl sigortalılık süresine ve 3600 prim ödeme gün sayısına sahipken ayrılan sigortalılara, 8.9.1999 tarihinden sonra çalışmaya başlayıp 25 yıl sigortalılık süresi ve 4500 prim ödeme gün sayısına sahipken veya sadece 7000 prim ödeme gün sayısına sahipken ayrılan sigortalılara ve emekli, malullük, vazife malullüğü aylığı bağlanarak veya toptan ödeme yapılarak ayrılan sigortalılara emekli ikramiyesi ödenebilmesi ilk kez dava konusu kurallar ile mümkün hâle gelmiştir.
Emekli ikramiyesi, çalışma hayatında istikrar ve devamlılığı sağlamak amacıyla ve sosyal devlet ilkesi gereğince yapılan bir ödeme türü olup, anayasal ilkelere aykırı olmamak kaydıyla emekli ikramiyesinin miktar ve ödenme koşullarını belirleme konusunda kanun koyucunun takdir yetkisi vardır. Bu itibarla kanun koyucunun, hizmet akdiyle çalışanlar için öngörülen kıdem tazminatı ödenebilmesi koşullarını, dava konusu kural kapsamındaki sigortalıların kamuda geçen çalışmaları için de geçerli kılmasında hukuk devleti ilkesine aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Ödenme koşulları dikkate alındığında emekli ikramiyesi; emeklilik, yaşlılık ya da malullük aylığı almaya hak kazanan kamu çalışanlarına, aylıklarında yapılan emekli kesintilerinden bağımsız olarak, çalışmada istikrar ve devamlılığı sağlamak amacıyla ve sosyal devlet ilkesi gereğince yapılan bir ödeme olduğundan asgari sigortalılık süresi belirlenmesi, bu ödemenin niteliğine uygundur. Öte yandan, hizmet akdiyle çalışanlara ödenmekte olan kıdem tazminatı ile benzer hukuki niteliği haiz olan emekli ikramiyesi ödenebilmesi için asgari sigortalılık süresi belirlenmesi ve bu sürenin 15 yıl olarak tayin edilmesi kanun koyucunun takdirindedir. Dava konusu kuralın atıf yaptığı 1475 sayılı Kanun’un 14. maddesinin birinci fıkrasının (5) numaralı bendi yürürlüğe girdiği tarihte aynı durumda bulunan kişilerin tamamına uygulandığına ve bu kişiler arasında herhangi bir ayrım yapılmadığına göre dava konusu kural eşitlik ilkesine aykırı değildir.
Açıklanan nedenlerle dava konusu kuralların, Anayasa’nın 2. ve 10. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Kuralların, Anayasa’nın 87. ve 153. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
Fulya KANTARCIOĞLU ve Serdar ÖZGÜLDÜR bu görüşe katılmamışlardır.
B- Kanun’un 1. Maddesiyle Değiştirilen, 5434 Sayılı Kanun’un 89. Maddesinin Üçüncü Fıkrasının Birinci Cümlesinde Yer Alan “…bu görevlerden ayrıldıkları tarihteki emeklilik keseneğine esas aylık tutarı üzerinden ve…” İbaresinin İncelenmesi
Dava dilekçesinde, farklı sosyal güvenlik kuruluşlarındaki hizmet süreleri birleştirilerek emeklilik, yaşlılık ya da malullük aylığı bağlananlara, kamuda geçen görevlerinden ayrıldıkları tarihteki emeklilik keseneğine esas aylık tutarı üzerinden emekli ikramiyesi ödenmesi durumunda ikramiye miktarı düşük kalacağından sosyal hukuk devleti ilkesinin, çalışanların göreve başlama tarihleri, çalışma süreleri ve eğitim düzeylerine göre ödenecek emekli ikramiyesinde farklılık oluşacağından eşitlik ilkesinin ihlal edildiği belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2. ve 10. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Kanun’un 1. maddesiyle değiştirilen 5434 sayılı Kanun’un 89. maddesinin dava konusu kuralı da içeren üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde, farklı sosyal güvenlik kuruluşlarındaki hizmet süreleri birleştirilerek emeklilik, yaşlılık ya da malullük aylığı bağlananlara, ikinci fıkra uyarınca ödenecek emekli ikramiyesinin kamuda geçen her tam fiili hizmet yılı ile sınırlı olarak, bu görevlerden ayrıldıkları tarihteki emeklilik keseneğine esas aylığın unsurları göz önünde bulundurularak ve aylığın başlangıç tarihindeki katsayılar dikkate alınmak suretiyle ödenmesi öngörülmektedir. Dava konusu kuralın devamında ise aylığın başlangıç tarihindeki güncel katsayılar dikkate alınarak emekli ikramiyesinin hesaplanacağı belirtilmiş ve böylece kural kapsamında çalışması bulunanların herhangi bir hak kaybına uğramaları engellenmiştir.
Kanun koyucu, dava konusu kural ile farklı sosyal güvenlik kuruluşlarındaki hizmet süreleri birleştirilerek emeklilik, yaşlılık ya da malullük aylığı bağlananlara, kamuda geçen hizmet süreleri için emekli ikramiyesi ödenmesini öngörmek suretiyle bu kişiler lehine bir düzenleme getirmiştir. Bu nedenle kuralın, sosyal hukuk devleti ilkesiyle çelişen bir yönü bulunmamaktadır.
Öte yandan, kanun koyucunun, farklı sosyal güvenlik kuruluşlarındaki hizmet süreleri birleştirilerek emeklilik, yaşlılık ya da malullük aylığı bağlananlara, kamuda geçen çalışma süreleri için emekli ikramiyesinin miktarını ve ödenme koşullarını belirleme konusunda, anayasal ilkelere aykırı olmamak, hakkaniyet ve kamu yararı ölçütlerini gözetmek koşuluyla düzenleme yapma yetkisi bulunmaktadır.
Kamuda ilgili personel kanunlarına göre çalışmakta iken bu görevlerinden ayrılıp, emekliliğe esas çalışma süresini hizmet akdiyle tamamlayanlar ile kesintisiz olarak kamuda çalışıp emekli olanlar emeklilik keseneğine esas aylık tutarın unsurları (aylık gösterge, ek gösterge, kıdem aylığı, taban aylığı ile emeklilik keseneğine esas oranda emeklilik tazminatı) bakımından hukuken farklı konumdadırlar. Zira kamudaki görevlerinden ayrılarak farklı sosyal güvenlik kurumlarına geçip çalışma sürelerini tamamlayanlar ile çalışma sürelerinin tamamını kamuda geçirenlerin emekli keseneğine esas aylık unsurları farklı olacağından hesaplanacak emekli ikramiyeleri de farklılık arz edecektir. Bu nedenle emekli ikramiyesinin ödeneceği tarih itibariyle farklı hukuksal konumlarda bulunan çalışanların göreve başlama tarihlerine, çalışma sürelerine ve eğitim düzeylerine göre ödenecek emekli ikramiyesinde farklılık oluşmasında eşitlik ilkesine aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu kural Anayasa’nın 2. ve 10. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
C- Kanun’un 7. Maddesiyle, 5510 Sayılı Kanun’un 64. Maddesinin Birinci Fıkrasına Eklenen (d) Bendinin İncelenmesi
Dava dilekçesinde, devletin yerine getirmek zorunda olduğu sağlık hizmetlerinin, dava konusu kural ile Sağlık Bakanlığı yerine sosyal güvenliğin sağlanması amacıyla kurulan Sosyal Güvenlik Kurumuna terk edildiği, ayrıca Kanunla genel çerçevesi belirlenmeden ve temel ölçütleri ortaya konulmadan finansmanı sağlanmayan sağlık hizmetlerini belirleme yetkisinin Sosyal Güvenlik Kurumuna bırakıldığı belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 56. ve 123. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
5510 sayılı Kanun’un dava konusu kuralı da içeren 64. maddesi, Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından finansmanı sağlanmayan sağlık hizmetlerini düzenlemektedir. Dava konusu kuralla, anılan Kanun’un 63. maddesine göre, yöntem, tür, miktar ve kullanım sürelerinin belirlenmesi sonucunda Kurumca, sağlık hizmetlerinden finansmanının Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından karşılanmayacağı belirtilmiştir.
Anayasa’nın 56. maddesinde,”Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler. Devlet, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getirir.” hükmü yer almaktadır. Buna göre, devletin görevi sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini sağlamak ve bu kurumları denetlemektir.
Anayasa’da sağlık ve tedavi hizmetlerini yürütmek amacıyla oluşturulacak teşkilatın niteliğiyle ilgili herhangi bir belirleme yapılmamış, bu konuda kanun koyucuyu sınırlandıran herhangi bir hükme yer verilmemiştir. Dava konusu kural, tedavi hizmetlerinin sunulmasına değil, bu hizmetlerin finansmanına ilişkin olup, finansmanı Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından karşılanacak sağlık hizmetlerini gösteren 5510 sayılı Kanun’un 63. maddesi kapsamı dışında kalan sağlık hizmetlerinin finansmanının Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından karşılanmayacağını açıklığa kavuşturmak amacıyla ihdas edilmiştir. Kuralla, tedavi hizmetlerinin Sağlık Bakanlığı yerine Sosyal Güvenlik Kurumuna bırakılması söz konusu değildir.
Açıklanan nedenlerle dava konusu kural, Anayasa’nın 56. maddesine aykırı değildir. İptal istemin reddi gerekir.
Kuralın, Anayasa’nın 2., 6., 7., 8. ve 123. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
D- Kanun’un 9. Maddesiyle Değiştirilen 5510 Sayılı Kanun’un 68. Maddesinin İkinci Fıkrasının İncelenmesi
Dava dilekçesinde, dava konusu kural ile öngörülen katılım payının, reçete ve ilaç bedellerinin ilgililere ağır bir yük getirdiği, sürekli ve pahalı nitelik kazanan bu uygulamanın özellikle ekonomik yönden zayıf kesimin sağlığa erişim hakkını engellediği, diğer yandan katılım payı miktarının artırılmasında kullanılan kıstasların belirsiz olduğu belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2., 56. ve 60. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Dava konusu kuralla, hastalardan ayakta tedavide hekim ve diş hekimi muayenesi için 2 TL, vücut dışı ortez, protez ve ayakta tedavide sağlanan ilaçlar için kullanılan ilaç bedelinin % 10 ila % 20’si arasında Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından belirlenecek miktar, ayakta tedavi sonrası reçete verilmesi hâlinde, reçetede yazan üç kalem/kutuya kadar ilaç için 3 TL, ilave her bir kalem/kutu ilaç için 1 TL katılım payı alınması öngörülmüştür. Ayrıca, Sosyal Güvenlik Kurumuna, katılım payını; birinci basamak sağlık hizmeti sunucularında yapılan muayenelerde almama ya da daha düşük tutarlarda belirleme veya tekrar birinci fıkranın (a) bendi için belirlenen tutara getirme, ikinci ve üçüncü basamak sağlık hizmet sunucularında yapılan muayenelerde ise müracaat edilen sağlık hizmeti sunucusunun yer aldığı basamak, sağlık hizmeti sunucusunun resmi ve özel sağlık hizmeti sunucusu niteliğinde olup olmaması, önceki basamaklardan sevkli olarak başvurulup başvurulmadığı gibi hususları göz önünde bulundurarak on katına kadar artırma ve sağlık hizmeti sunucuları için farklı oranda belirleme yetkisi verilmiştir. Yine Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından belirlenecek hastalık gruplarına göre yatarak tedavide finansmanı sağlanacak sağlık hizmetleri için, hizmet bedelinin %1’ine kadar katılım payı alınabilmesi için Sosyal Güvenlik Kurumuna yetki verilmiştir.
Sosyal hukuk devletinin somut göstergelerinden biri olan sosyal güvenlik hakkının yer aldığı Anayasa’nın 60. maddesinde, “Herkes, sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Devlet, bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alır ve teşkilatı kurar.” denilmektedir. Sosyal güvenlik, bireylerin istek ve iradeleri dışında oluşan sosyal risklerin, kendilerinin ve geçindirmekle yükümlü oldukları kişilerin üzerlerindeki gelir azaltıcı ve harcama artırıcı etkilerini en aza indirmek, ayrıca sağlıklı ve asgari hayat standardını güvence altına alabilmektir. Bu güvencenin gerçekleştirilebilmesi için sosyal güvenlik kuruluşları oluşturularak, kişilerin yaşlılık, hastalık, malullük, kaza ve ölüm gibi sosyal risklere karşı asgari yaşam düzeylerinin korunması amaçlanmaktadır.
5510 sayılı Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasının (26) numaralı alt bendinde tanımlandığı üzere katılım payı, sağlık hizmetlerinden yararlanabilmek için, genel sağlık sigortalısı veya bakmakla yükümlü olduğu kişiler tarafından ödenecek tutarı ifade etmektedir.
Katılım payı, mali bir yükümlülük olmasına rağmen prim gibi, sağlık hizmetini kullanan ve kullanmayandan alınan bir tutar değildir. Kişilerin sigortalılık bilincinin arttırılması ve ödemenin baştan yapıldığı durumlarda hizmetin amaca uygun olarak kullanılmasını sağlamak amacıyla getirilmiş bir uygulamadır. İlgililerin sağlık hizmetinden faydalanmalarını engellemeyecek düzeyde tutulması koşuluyla katılım payı alınması, sağlık harcamalarının devlet üzerindeki mali yükünü azaltmak amacıyla tedavi masraflarının bir kısmının hasta tarafından karşılanmasını sağlamak, hastayı, sağlık koruma masrafları konusunda bilinçli hâle getirmek ve hastayı gereksiz sağlık hizmeti kullanımından vazgeçirmek şeklinde tamamlayıcı amaçlara da hizmet etmektedir.
Sağlık yardımları için sigortalıdan katılım payı alınabileceği hususu, Türkiye’nin onayladığı uluslararası sözleşmelerde de yer almaktadır. Sosyal Güvenliğin Asgari Normlarına İlişkin Uluslararası Çalışma Örgütünün 102 sayılı Sözleşmesi’nin 10. maddesinde, sağlık yardımından faydalananlar veya bunların aile reislerinin, hastalık hâlinde yapılacak sağlık yardımı giderlerine iştirak ettirilebileceği belirtilmekte, bunun ilgiliye ağır bir yük getirmeyecek şekilde tespit edilmesi gerektiği ifade edilmektedir. Avrupa Konseyi çerçevesinde oluşturulan Avrupa Sosyal Güvenlik Sözleşmesi’ne göre de sağlık yardımından faydalananların sağlık yardımı giderlerine doğrudan katkıda bulunmaları mümkündür.
Dava konusu kuralla getirilen katılım payı miktar ve oranları sağlık hizmetinden yararlanan kişilerin ödeme durumları göz önünde bulundurularak koruyucu mekanizmalarla desteklendiğinden kişilerin sağlığa erişim hakkını engelleyici nitelikte değildir.
Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri de “belirlilik”tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gerekir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu kanundan açıkça bilebilmelidir. Birey ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlar. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.
Dava konusu kuralda, katılım payı miktar ve oranlarıyla ilgili kullanılan kıstaslarda belirsizlik bulunmamaktadır. Nitekim kanun koyucu, müracaat edilen sağlık hizmeti sunucusunun hangi basamakta yer aldığı, sağlık hizmeti sunucusunun resmi ve özel sağlık hizmeti sunucusu niteliğinde olup olmadığı, bir önceki basamaktan sevkli olarak başvurulup başvurulmadığı gibi hususları göz önünde bulundurarak, katılım payını on katına kadar artırmaya ve sağlık hizmeti sunucuları için farklı oranlarda belirlemeye idareyi yetkili kılmıştır. Dolayısıyla kanun koyucu, dava konusu kuralda temel kıstasları belirlemiş, bilimsel gelişmeler ve değişen koşul ve durumlara göre, hizmetin gerekleri doğrultusunda, idareye katılım payını kaldırma veya farklı oranlarda belirleme imkânı tanımıştır. Bu nedenle dava konusu kuralın belirsiz olduğu söylenemez.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu kural Anayasa’nın 2., 56. ve 60. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
E- Kanun’un 10. Maddesiyle 5510 Sayılı Kanun’un 70. Maddesinin İkinci Fıkrasına Eklenen Cümlenin İncelenmesi
Dava dilekçesinde, dava konusu kuralla, daha önce “yeşil kart” verilmek suretiyle sağlık yardımı yapılan muhtaç kişiler, 65 yaşını doldurmuş muhtaç, güçsüz ve kimsesizler ile geçici köy korucularının, sözleşmeli üniversite ve istisnai hâllerde özel sağlık hizmeti sunucularına müracaat edebilme koşullarının genel sağlık sigortalılarından farklı düzenlenip ekonomik yönden zayıf kesimin sağlık hizmetine erişiminin kısıtlandığı, ayrıca dava konusu kural kapsamındakilerin söz konusu sağlık hizmeti sunucularına başvuru koşullarını belirleme yetkisinin idareye bırakılmasının yasama yetkisinin yürütmeye devri niteliğinde olduğu belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 6., 7., 8. ve 10. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Dava konusu kuralın yer aldığı 5510 sayılı Kanun’un 70. maddesi, hizmet basamakları ve sevk zinciri uygulamalarını düzenlemektedir. Bu maddenin ikinci fıkrasında, sağlık hizmetlerinin sağlanabilmesi için genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sevk zinciri kurallarına uygun hareket etmek zorunda oldukları belirtilmiş, bu cümleden sonra fıkraya dava konusu kural eklenmiştir. Kuralla, 5510 sayılı Kanun’un 60. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinin (1), (3) ve (9) numaralı alt bentlerinde sayılan, daha önce 18.6.1992 günlü, 3816 sayılı Ödeme Gücü Olmayan Vatandaşların Tedavi Giderlerinin Yeşil Kart Verilerek Devlet Tarafından Karşılanması Hakkında Kanun uyarınca “yeşil kart” verilerek devletin sağlık yardımı yaptığı muhtaç kişiler, 65 yaşını doldurmuş muhtaç, güçsüz ve kimsesizler ile 442 sayılı Köy Kanunu uyarınca görevlendirilen geçici köy korucularının, sözleşmeli üniversite ve istisnai hâllerde özel sağlık hizmeti sunucularına müracaat edebilme koşulları ile uygulamaya ilişkin usul ve esasları belirleme yetkisi Sosyal Güvenlik Kurumuna bırakılmıştır.
Anayasa’nın 7. maddesinde, “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” hükmüne yer verilmiştir. Buna göre, Anayasa’da kanun ile düzenlenmesi öngörülen konularda yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi olanaklı değildir. Gelişen koşul ve durumlara göre sık sık değişik önlemler alma, bunları kaldırma ve süratli biçimde hareket etme zorunluluğunun bulunduğu alanlarda, yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz.
Genel sağlık sigortalıları, prim ödemek veya aylıklarından kesinti yapılmak suretiyle sosyal güvenlik sistemine dâhil olan iştirakçilerdir. Dava konusu kuralda belirlenenler ise sağlık yardımı yapılmak suretiyle genel sağlık sigortası sistemine dahil edilenlerdir. Genel sağlık sigortalıları, prim ödemek veya aylıklarından kesinti yapılmak suretiyle sosyal güvenlik sigortası sistemine katılmakta, bunun yanında müracaat ettikleri sağlık hizmeti sunucusunun yer aldığı basamağa, sağlık hizmeti sunucusunun resmi ve özel sağlık hizmeti sunucu olup olmamasına, bir önceki basamaktan sevkli olarak başvurup başvurmadıklarına bakılarak muayene, reçete ve ilaç katılım payları ödemektedirler. Bu düzenlemenin temel amacı, genel sağlık sigortalılarının sağlık koruma masrafları konusunda bilinçli hâle gelmeleri ve gereksiz sağlık hizmeti kullanımının engellenmesidir.
Genel sağlık sigortalıları bakımından muayene, reçete ve ilaç katılım payı alınmak suretiyle uygulanan sağlık ekonomisi, kural kapsamındakiler bakımından sözleşmeli üniversite ve istisnai hâllerde özel sağlık hizmeti sunucularına müracaat edebilme koşullarını belirleme yetkisinin idareye bırakılmasıyla sağlanmaya çalışılmaktadır. Dava konusu kural kapsamındakilerin gereksiz ve pahalı sağlık harcamalarını denetlemek ve sınırsız hasta talebi ile sağlık hizmeti sunumunu dengeleyebilmek amacıyla, sözleşmeli üniversite ve istisnai hâllerde özel sağlık hizmeti sunucularına müracaat edebilme koşullarına ilişkin olarak idareye düzenleme yetkisi verildiği anlaşılmaktadır. Kanun koyucunun, sağlık hizmeti sunumu ile sosyal güvenlik sistemini ekonomik bakımdan sürdürülebilir kılmak amacıyla dava konusu kural kapsamındakilerin durumlarındaki özel koşulları gözetmek suretiyle ve sağlığa erişim haklarını engellememek koşuluyla çeşitli tedbirler alınabilmesini sağlamak amacıyla idareye düzenleme yetkisi vermesinde eşitlik ilkesine aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Öte yandan, sağlık hizmeti talep edenlerin sağlığa erişim haklarının engellenmemesi amacıyla 5510 sayılı Kanun’un 67., 68. ve 69. maddelerinde, prim ödeyip ödemediklerine, devletin sağlık yardımı yaptığı kesim içerisinde yer alıp almadıklarına bakılmaksızın sağlık hizmetlerinden hangi usul ve esaslar dahilinde yararlanacakları ayrıntılı bir biçimde gösterilmiştir. Dava konusu kuralla idareye tanınan sözleşmeli üniversite ve istisnai hâllerde özel sağlık hizmeti sunucularına müracaat edebilme koşulları ile uygulamaya ilişkin usul ve esasları belirleme yetkisinin bu maddelerdeki ilke ve kurallar çerçevesinde kullanılacağı açıktır. Buna göre, dava konusu kural ile yasama yetkisinin devredildiğinden söz edilemez.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu kural Anayasa’nın 7. ve 10. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Kuralın, Anayasa’nın 6. ve 8. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
Engin YILDIRIM bu görüşe katılmamıştır.
V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
17.1.2012 günlü, 6270 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un:
1- 1. maddesiyle değiştirilen 5434 sayılı Kanun’un 89. maddesinin;
a- İkinci fıkrasında yer alan “…25/8/1971 tarihli ve 1475 sayılı İş Kanununun 14 üncü maddesinde belirtilen kıdem tazminatına hak kazanma şartlarına uygun olarak…” ibaresine,
b- Üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…bu görevlerden ayrıldıkları tarihteki emeklilik keseneğine esas aylık tutarı üzerinden ve…” ibaresine,
c- Dördüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…1475 sayılı Kanunun 14 üncü maddesine göre kıdem tazminatı ödenmesini gerektirmeyecek şekilde sona eren geçmiş hizmet süreleri ve…” ibaresine,
2- 7. maddesiyle, 31.5.2006 günlü, 5510 sayılı Kanun’un 64. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (d) bendine,
3- 9. maddesiyle değiştirilen 5510 sayılı Kanun’un 68. maddesinin ikinci fıkrasına,
4- 10. maddesiyle 5510 sayılı Kanun’un 70. maddesinin ikinci fıkrasına eklenen cümleye,
yönelik iptal istemleri, 8.11.2012 günlü, E. 2012/33, K. 2012/174 sayılı kararla reddedildiğinden, bu fıkraya, bende, cümleye ve ibarelere ilişkin yürürlüğün durdurulması isteminin REDDİNE, 8.11.2012 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
VI- SONUÇ
17.1.2012 günlü, 6270 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un:
1- 1. maddesiyle değiştirilen, 8.6.1949 günlü, 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu’nun 89. maddesinin;
a- İkinci fıkrasında yer alan “…25/8/1971 tarihli ve 1475 sayılı İş Kanununun 14 üncü maddesinde belirtilen kıdem tazminatına hak kazanma şartlarına uygun olarak…” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU ile Serdar ÖZGÜLDÜR’ün karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
b- Üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…bu görevlerden ayrıldıkları tarihteki emeklilik keseneğine esas aylık tutarı üzerinden ve…” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
c- Dördüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…1475 sayılı Kanunun 14 üncü maddesine göre kıdem tazminatı ödenmesini gerektirmeyecek şekilde sona eren geçmiş hizmet süreleri ve…” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU ile Serdar ÖZGÜLDÜR’ün karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
2- 7. maddesiyle, 31.5.2006 günlü, 5510 sayılı Kanun’un 64. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (d) bendinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
3- 9. maddesiyle değiştirilen 5510 sayılı Kanun’un 68. maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
4- 10. maddesiyle 5510 sayılı Kanun’un 70. maddesinin ikinci fıkrasına eklenen cümlenin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Engin YILDIRIM’ın karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
8.11.2012 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
KARŞIOY GEREKÇESİ
1- Dava konusu 5434 sayılı Kanun’un 89. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “… 25.8.1971 tarihli ve 1475 sayılı İş Kanunun 14 üncü maddesinde belirtilen kıdem tazminatına hak kazanma şartlarına uygun olarak…” ibaresi ile dördüncü fıkrasının birinci cümlesinde yar alan “…1475 sayılı Kanunun 14 üncü maddesine göre kıdem tazminatı ödenmesini gerektirmeyecek şekilde sona eren geçmiş hizmet süreleri ve …” ibaresi Anayasa Mahkemesi’nin 5.2.2009 tarih ve E. 2005/40, K.2009/17 ve 12.5.2011 tarih ve E.2010/81, K.2011/78 sayılı iptal kararları gereğini yerine getirmekten uzak olup; ayrıca kuralların atfı ile öngörülen Emekli Sandığı’na tâbi en az 15 yıllık çalışma süresi öngörülmesi kriteri ölçülü ve adil değildir. Dolayısiyle kuralların Anayasa’nın 2. ve 153. maddelerine uyarlı düştüğü kabul edilemez.
2- Anayasa Mahkemesi’nin aynı konudaki ilk iptal kararında (5.2.2009 tarih ve E.2005/40, K.2009/17) “… 2829 sayılı Yasa’da benimsenen sistemle, farklı sosyal güvenlik kuruluşlarındaki hizmet süreleri birleştirilerek emekli olanlara yaşlılık aylığı bağlandığı halde, itiraz konusu ibareyle son defa bağlı olunan sosyal güvenlik kurumuna göre ayırım yapılarak Emekli Sandığı’na tâbi görevlerden emekliğe ayrılmayanlara, 5434 sayılı Yasa’ya tâbi çalışma süreleri için emekli ikramiyesi ödenmemesi, Anayasa’nın 10. maddesindeki eşitlik ilkesine aykırı olduğu gibi, adil sonuçlar doğurmadığından 2. maddesindeki hukuk devleti ilkesine de aykırıdır…” denilmektedir. Anılan kararda emekli ikramiyesi ödenmesi için bir alt çalışma süresinden söz edilmemiş, bilakis Emekli Sandığı’na tâbi tüm sürelerin ikramiye tahakkukunda dikkate alınması gerektiğine işaret edilmiştir.
İptali istenen kurallarla, evvelce 5434 sayılı Kanun’a tâbi olarak çalışmakta iken ikramiye almaksızın statüden ayrılanlara, ancak 1475 sayılı İş Kanunu’nun 14. maddesindeki koşulları sağlamaları halinde ikramiye ödenebileceği hüküm altına alınmaktadır. Diğer bir deyişle vaktiyle kamu görevinde bulunmuş kişilere, bu hizmetleri nedeniyle ikramiye ödenebilmesi, 1475 sayılı İş Kanunu’na tâbi işçinin kıdem tazminatı alabilmesini öngören koşulların gerçekleşmesi durumuna bağlı tutulmuştur. Oysa memuriyet (kamu görevliliği) ile işçilik statüleri birbirinden tamamen farklı iki hukuksal durum olup, ikramiye ile kıdem tazminatının aynı statüde değerlendirilip bunların hak edilme koşullarının birbiri ile irtibatlandırılması doğru değildir. Çünkü, 1745 sayılı Kanun hükümlerine göre hizmet akdiyle çalışanlar ile 657 sayılı Kanun ve diğer personel kanunlarına göre statü hukukuna tâbi çalışanlar arasında haklar, ödemeler, sorumluluklar ve yasaklar ile görevden çekilme ve göreve son vermede hukuksal mânâda niteliksel farklar bulunmaktadır. Öte yandan, iptale konu kuralların atfı ile 5434 sayılı Kanun’a tâbi çalışma süresinin en az 15 yıl olması halinde ve 1475 sayılı Kanun’un 14. maddesinde öngörülen diğer koşullarında gerçekleşmesi halinde ikramiye ödenebileceği hükmüyle, emekli ikramiyesine müstehak olma koşulları ölçülü olmayan şekilde zorlaştırılmıştır.
3- Anayasa Mahkemesi kararlarının bağlayıcılığı konusunda 12.5.2011 tarih ve E.2010/81, K.2011/78 sayılı kararda şu saptamaların yapıldığı görülmektedir:
“… Anayasa Mahkemesi kararları yayımlanmakla bağlayıcılık özelliği kazandığından, yasama organı aynı konuda farklı bir yasada düzenleme yapsa bile bu kararları etkisiz veya sonuçsuz bırakacak tutum ve davranışlardan kaçınmak ve iptal edilen kuralları yeniden yasalaştırmamak zorundadır. Anayasa Mahkemesi kararlarının sonuçları kadar gerekçeleri de bağlayıcıdır. Çünkü, kararlar gerekçeleri ile bir bütünlük oluştururlar ve bu doğrultuda yasamanın da içinde yer aldığı devletin ve kişilerin etkinliklerinde yönlendirici ve belirleyici olurlar. Bu nedenle yasama organı iptal edilen yasaların yerine yeni düzenleme yaparken kararların gerekçelerini de göz önünde bulundurmakla yükümlüdür. Bir yasa kuralının Anayasa’nın 153. maddesinin son fıkrasına aykırılığından söz edilebilmesi için, kurallar farklı yasalarda yer almış olsa bile, iptal edilen önceki kuralla içeriği yönünden ‘aynı’ ya da ‘benzeri’ olup olmadığının incelenmesi gerekmektedir. Burada iki kuralın özdeş olması yetmeyecek, kurallar arasında ‘teknik, içerik ve kapsam’ bakımından da benzerlik aranacaktır. Teknik içerik ve kapsam bakımından benzerlik, iptal edilen yasa ile yeniden çıkarılan yasanın sözcüğü sözcüğüne aynı olması anlamına gelmez. Çünkü, böyle bir anlayış 153. maddenin son fıkrasındaki kuralı anlamsız ve uygulanmaz kılar. Konu ve kapsam bakımından sözcüklerde farklılıklar olsa bile ikinci yasanın aynı amaç doğrultusunda Anayasa Mahkemesi kararına karşın onu etkisiz kılmak amacıyla çıkarıldığının saptanması, aranan koşulun gerçekleşmiş sayılması için yeterlidir…”
Anayasa Mahkemesi’nin emekli ikramiyesi ile ilgili iki kararının gerekçeleri incelendiğinde, 5434 sayılı Kanun’a tâbi geçirilen sürelerin tamamının ikramiye ödenmesinde dikkate alınması gerektiği açıkça anlaşıldığından; bu kez iptal konusu kurallarla getirilen ve “en az on beş yıl memuriyet hizmet süresi bulunma” koşulunun işaret edilen karar gerekçelerini karşılamadığı ve bu kararlara aykırı düştüğü açıktır.
4- Açıklanan nedenlerle, iptale konu kuralların Anayasa’nın 2. ve 153. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptalleri gerektiği kanaatine vardığımızdan, aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyoruz.
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
KARŞIOY GEREKÇESİ
6270 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 10. maddesiyle, 5510 sayılı Kanun’un 70. maddesinin (2) numaralı fıkrasına eklenen, “60. maddenin birinci fıkrasının (c) bendinin (1), (3) ve (9) numaralı alt bentlerinde sayılanların, Kurumla sözleşmeli üniversite ve istisnai hallerde özel sağlık hizmeti sunucularına müracaat edebilme koşulları ile uygulamaya ilişkin usul ve esaslar Kurum tarafından belirlenir”, cümlesinin iptali istenmiştir.
Kural kapsamındakiler primlerinin devletçe ödenmesiyle sosyal güvenlik sistemine dâhil edilen kişiler (eski yeşil kartlılar gibi) olup, bunlardan ilaç, reçete ve muayene katılım payı alınmamakta, ancak bunların özel hastaneler ile üniversite ve araştırma hastanelerinden ulaşılabilir en yüksek düzeyde sağlık hizmeti alabilmesi Sağlık Bakanlığı üçüncü basamak sağlık hizmeti sunucusunda tedavinin sağlanamaması şartına bağlanmaktadır. Başka bir ifadeyle, bu kişiler doğrudan üniversite hastanelerine veya istisnai hallerde özel sağlık kurumlarına diğer sigortalılar gibi başvuramamaktadır.
Bilindiği üzere, sosyal güvenlik sistemine dâhil olanlar prim veya kesinti şeklinde sisteme katkı sağlamakta, ilaç, reçete ve muayene esnasında katılım payı ödemektedirler. Dava konusu kural kapsamındakiler ise prim ödeme ve katkı yapma gücü olmayan, toplumun iktisadi ve sosyal açıdan en zayıf kesimlerini temsil etmekte olup, sosyal devlet ilkesi gereği devletin yaptığı katkı sayesinde sosyal güvenlik sisteminden ve onun önemli bir parçası olan genel sağlık sigortasından yararlanabilmektedirler.
Kural’ın kişileri gerçekten ihtiyaçları yoksa daha pahalı sağlık hizmeti almaktan vazgeçirme ve gereksiz kullanımı engelleme amacıyla getirildiği görülmektedir. Nitekim Çoğunluk görüşü de buna dayanmaktadır. Çoğunluk, dava konusu kural kapsamındakilerin, “gereksiz ve pahalı sağlık harcamalarını denetlemek ve sınırsız hasta talebiyle sağlık hizmeti sunumunu dengeleyebilmek amacıyla sözleşmeli üniversite ve istisnai hallerde özel sağlık hizmeti sunucularına müracaat edebilme koşullarına ilişkin olarak idareye düzenleme yetkisi verildiğini,” savunmaktadır. Bu düşünce, prim ve katılım payı ödeyemeyip, sosyal güvenlik sistemi kapsamına alınanların gereksiz yere ileri derecede uzmanlaşmış ve pahalı sağlık hizmetlerinden yararlanmak isteyeceği, kural kapsamında olmayıp, prim ve katılım payı ödeyenlerin ise böyle davranmayarak gereksiz yere pahalı sağlık hizmetlerini kullanmayacağı varsayımına dayanmaktadır. Şüphesiz, bu çok da geçerli bir varsayım değildir.
Kural kapsamındakilerin üniversite hastanesine gidebilmesi, Sağlık Bakanlığı üçüncü basamak sağlık hizmeti sunucunda tedavinin sağlanmaması koşuluna bağlı kılınırken, diğer genel sağlık sigortalılar yönünden üniversite hastanesine veya özel sağlık kurumuna başvuru bakımından herhangi bir kısıtlama getirilmemiştir. Bilindiği üzere, üniversite hastaneleri ileri düzeyde uzmanlaşmış bilimsel bilgi ve beceri sunan sağlık kuruluşlarıdır. Bunlardan yararlanmada toplumun zayıf kesimlerine hizmete erişme anlamında göreceli olarak güçlü toplumsal kesimlere getirilmeyen bir kısıtlama konulması açık bir ayrımcılık örneği olup, Anayasamızın 10. maddesinde vücut bulan eşitlik ilkesine aykırıdır.
Devletin sağlık yardımı yaparak sosyal güvenlik kapsamına aldığı kesim ile diğerleri arasında sağlık hizmeti sunucularına müracaatlarında farklılık oluşturularak adeta iki ayrı genel sağlık sigortalısı statüsü yaratılmıştır. Sisteme mali katkı yapanların ileri derecede uzmanlaşmış pahalı sağlık hizmetlerine herhangi bir kısıtlama olmadan doğrudan erişebilme imkânı varken, zayıf toplumsal kesimler böyle bir imkândan mahrum bırakılmaktadır. Bu, sosyal güvenlik sistemine iktisadi ve sosyal güçsüzlüklerinden dolayı mali katkı sağlayamayanların, sağlayanlara göre ayrımcı ve dışlayıcı bir muameleye tabi tutulmaları anlamına gelmektedir. Sosyal devlet olduğunu iddia eden bir devlet, ileri düzeyde sağlık hizmetlerine erişim gibi bir konuda güçsüz vatandaşına, “ben sana mali katkı yaptığım için, diğerleriyle aynı durumda olamazsın” dememelidir. Sağlık hizmeti sunumu ile sosyal güvenlik sistemini ekonomik bakımdan sürdürülebilir kılmak amacıyla idareye düzenleme yetkisi verilmesinde eşitlik ilkesine aykırı bir yön bulmayan Çoğunluk görüşü sosyal devlet ilkesinin esas itibarıyla zayıf olanları korumak için getirildiğini göz ardı etmiştir.
Uluslar arası hukuk da yukarıda söylediklerimizi desteklemektedir. Uluslararası Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesi’nin 12. maddesinin ilk fıkrası taraf devletleri, herkesin ulaşılabilir en yüksek düzeyde sağlık standartlarından yararlanması (vurgu eklenmiştir) hakkını tanımakla yükümlü tutmuştur. Bu Sözleşmeyi denetlemekle görevli olan Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Komitesi sağlık hakkıyla ilgili 14 No’lu Genel Yorumunda, “ulaşılabilir en yüksek düzeyde sağlık standartları” kavramını, “sağlık hakkı çeşitli tesislerden, ürünlerden, hizmetlerden ve ulaşılabilir en yüksek düzeyde sağlık standartlarının gerçekleştirilmesi için gerekli koşullardan yararlanma hakkı olarak anlaşılmalıdır” şeklinde tanımlamıştır. Komite’ye göre sağlık tesisleri, mal ve hizmetlerinin ayrımcılık olmaksızın herkesin erişimine, özellikle de genel nüfusun en savunmasız veya dışına itilmiş kesimlerine hem hukuken hem fiilen açık olması (vurgu eklenmiştir) gerekmektedir (www.ihop.org.tr/dosya/ESKHS/ESKHSGT14.doc, para.43, erişim tarihi 11.9.2013).
Bunlara ek olarak, 1961 tarihli “Avrupa Sosyal Şartı” ve 1996 tarihli “Gözden Geçirilmiş Avrupa Sosyal Şartı”da, “herkesin ulaşılabilir olası en yüksek sağlık standartlarından (vurgu eklenmiştir) faydalanmasını sağlayacak herhangi bir önlemden yararlanma hakkı vardır”, hükmünü içermektedir.
Anayasamızın 2. maddesi sosyal hukuk devleti ilkesine yer verirken, 10. maddesinde de hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınmayacağı ve devlet organları ve idare makamlarının bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine (vurgu eklenmiştir) uygun olarak hareket etmek zorunda oldukları ifade edilmektedir.
İptali istenen düzenleme sağlık hizmetinden yararlananlar arasında, hizmete mali katkı yapıp, yapmamadan hareket ederek zayıf toplumsal kesimler aleyhine ayırımcılık yapılmasına neden olmaktadır. Hizmetin gereklerinden kaynaklanmayan bu durumun, kural kapsamında olanların, olmayanlara göre ileri düzeyde uzmanlaşmış sağlık tesisleri, ürünleri ve hizmetlerine erişiminde bir kısıtlılık yaratarak ayrımcılığa neden olduğu gerekçesiyle Anayasa’nın 2. ve 10. maddelerine aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Üye
Engin YILDIRIM