Kaynak: TBMM 23. Dönem S. Sayısı 248 (Esas No: 2/241) · belgeyi aç · TBMM kaydı. Gerekçeler kanun tasarısı ya da teklifi üzerine yazılmıştır; komisyon ve Genel Kurul görüşmelerinde madde numaraları değişebilir. Her gerekçe, metni en çok benzeyen yürürlükteki maddeye bağlanmıştır.
Kamu hizmetlerinin devletin yanında diğer kamu tüzel kişileri eliyle de yerine getirilmesi bütün dünyada kabul gören yaygın bir uygulamadır. Genellikle özerklik temelinde ve yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenen bu kuruluşların başında mahalli idareler gelmektedir. Mahalli idareler diğer yerinden yönetim kuruluşlarından farklı olarak belli bir coğrafi alanda yerel kamu hizmetleri sunumunda genel yetkili kuruluşlar durumundadır. Böyle bir örgütlenme kamu hizmetlerinin özellikleri bakımından ulusal düzeyde yürütülenler ve yerel düzeyde yürütülenler şeklinde bir ayırıma dayandığının kabulünü de beraberinde getirmektedir. İnsanların bir arada yaşamalarından kaynaklanan ortak ihtiyaçların giderilmesini amaçlayan, fayda ve zararları genelde bu alan dışına taşmayan ve yerel ölçekte üretilmesi mümkün olan hizmetler mahalli müşterek hizmetler olarak kabul edilmektedir.
Gerek Anayasanın, gerekse Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının mahalli idarelerin görevleri olarak belirttikleri hizmetler bu tür mahalli müşterek hizmetlerdir.
Bu noktada ortaya çıkan konu, merkezi ve mahalli idareler arasındaki ilişkilerin nasıl düzenlendiğidir. Çünkü merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki görev ve hizmet bölüşümü ulusal gelir kaynaklarından bu idarelerin alacakları payları da belirleyecektir. Milli gelirden mahalli idarelerin alacağı pay, bunlardan ne beklendiği sorusuna verilecek cevapla doğrudan ilişkilidir. Bu cevap aynı zamanda ülkedeki mahalli idare özerkliğinin derecesi hakkında da bir fikir vermektedir. Mahalli idarelerin milli gelirden aldıkları pay, öz gelirlerinin toplam gelirlerine oranı ve yerel harcamaların toplam kamu harcamaları içindeki payı gibi ölçütler mahalli idare özerkliği ile doğru orantılıdır.
Ülkemizde mahalli idareler maliyesine ilişkin hususlar bu idarelerin kuruluş ve görev kanunlarının yanında ayrı kanunlarla da düzenlenmiş bulunmaktadır.
İl özel idareleri ve belediyelerin teşkilat, görev ve yetkilerini düzenleyen mevzuatın değişme sürecine bakıldığında bu idarelerin gelirlerine ilişkin kanunların daha sık değiştiği görülmektedir.
Belediyelerin gelirlerine ilişkin ilk temel düzenleme 1914 yılında Rüsumu Belediye Kanunu ile yapılmış, daha sonra 1924 yılında çıkarılan 423 sayılı Belediye Vergi ve Resimleri Kanunuyla mali yapı yeniden düzenlenmiştir. 1948 yılında kabul edilen 5237 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu ise 1981 yılında çıkarılan 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunuyla yürürlükten kaldırılmıştır. 2464 sayılı Kanunla kapsamlı bir düzenleme getirilmiş, ancak, maktu olarak düzenlenen vergi ve harçlar, zaman içinde yüksek enflasyon nedeniyle gelir kaynağı olma özelliğini yitirmiştir. İlk defa 4/12/1985 tarihli ve 3239 sayılı Kanunla maktu vergi ve harç miktarları beş katına çıkarılmış; 3/5/1992 tarihli ve 92/3278 sayılı Kararname ile de on katına çıkarılmıştır. Son olarak da 30/12/2004 tarihli ve 5281 sayılı Kanunla, günün şartlarına uygun olarak yeniden düzenlenmiştir.
İl özel idarelerinde ise yürüttükleri mahalli hizmetlerle ilgili kendi öz gelirlerini sağlama imkanı veren bir düzenleme yok gibidir. İl özel idarelerinin öz gelirleri, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda sayılan birkaç kalem gelire ilave olarak bazı kanunlarda öngörülen ruhsat gelirleri ve paylardan oluşmaktadır.
Belediye ve il özel idarelerine gelir sağlayan diğer iki önemli yasal düzenleme 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu ile 2380 sayılı Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanundur. Ancak, Emlak Vergisi Kanununda 2004 yılında yapılan değişiklik ile bu vergiden il özel idareleri ve büyükşehir belediyelerine ayrılan paylar da kaldırılmıştır.
Mahalli idarelerin gelirlerinin gayri safi millî hasıla (GSMH) içindeki payı 1980 yılında yüzde 1,63’ten 2000 yılında yüzde 4,76’ya çıkmıştır. Bu durum mahalli idarelerin ülke ekonomisi içinde giderek artan bir önem kazandığını göstermektedir. Bu payın yüzde 4,41’lik bölümü belediyelere ait olup belediyelerin gelirleri mahalli idare gelirlerinin toplam büyüklüğünün yüzde 92’sini oluşturmaktadır. Geriye kalanın yüzde 0,29’u il özel idarelerine, yüzde 0,06’sı ise köylere ait kısmıdır. Mahalli idarelerin GSMH içindeki payına harcamalar yönünden bakıldığında rakamın büyüdüğü ve 2000 yılı için bu oranın yüzde 4,9 olduğu görülmektedir. Ancak bir karşılaştırma yapmak için diğer ülkelerdeki örneklerine baktığımızda ülkemiz mahalli idarelerine ilişkin oranların çok düşük olduğu görülmektedir. Bazı ülkelerde mahalli idarelerin GSMH ve milli bütçe içindeki paylarının sırasıyla 1995 yılı için Almanya’da yüzde 10 ve yüzde 16,7; Danimarka’da yüzde 19 ve yüzde 31,3; Arnavutluk’ta yüzde 7 ve yüzde 25,4; Belçika’da yüzde 7,4 ve yüzde 11,2; Fransa’da yüzde 9,2 ve yüzde 19; İspanya’da 1994 yılı için yüzde 4,9 ve yüzde 12 iken aynı döneme yakın bir tarih olan 1992 yılı için Türkiye’de yüzde 2,4 ve yüzde 12,3’tür. Bu karşılaştırmadan Türkiye’deki mahalli idarelerin, gelişmiş ülkeler hariç tutulsa da benzer gelir düzeyine sahip ülkelere göre bile GSMH veya toplam kamu harcamaları içinde küçük bir paya sahip oldukları görülmektedir. Mahalli idarelerin ülke ekonomisi içindeki sahip oldukları pay, bu idarelerin gelişmişliklerinin de bir ölçüsüdür.
Mahalli idare gelirleri, öz gelirler ve merkezi bütçeden yapılan transferler olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Son yıllarda özellikle belediyeler için gittikçe önem kazanan bir finansman kaynağı olan borçlanmayı da ayrıca dikkate almak gerekir. Öz gelirler mahalli idareler arasında büyük bir farklılık göstermektedir. İl özel idarelerinde öz gelirler çeltik geliri, Maden Kanunu uyarınca elde edilen gelirler, 5302 sayılı Kanunda düzenlenen gelir ve özel idarelere ödeneceği hükme bağlanan cezalarından oluşmaktadır. Özel idare gelirlerinin yaklaşık yüzde 14,6’sı öz gelirlerden oluşmakta, geriye kalan kısım ise merkezi idareden yapılan transferlerden meydana gelmektedir. Özel idare öz gelirlerinin yüzde 10,8’inin özel idare mallarından elde edilen gelirlerden oluştuğu dikkate alındığında, diğer öz gelir kaynaklarının yetersiz kaldığı ve bu idarelerin mali yönden yüksek oranda merkezi idareye bağımlı olduğu ortaya çıkmaktadır.
Mahalli idareler içinde öz gelirleri en kapsamlı biçimde düzenlenmiş olanlar belediyelerdir. Bu durum belediyelerin yerel kamu hizmetlerinin sunumunda sahip oldukları payın bir sonucudur. 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu belediyelerin öz gelirlerini vergiler, harçlar, harcamalara katılma payları ve ücretler olarak dört ana grupta düzenlemiştir. Aynı durum büyükşehir belediyeleri için de geçerlidir.
2464 sayılı Kanunda belediyeler için altı adet vergi ve on üç adet harç öngörülmüştür. Vergi ve harçlardan maktu olarak düzenlenenler için alt ve üst limitler konulmuş, bu limitler arasında miktar tespit etme yetkisi; vergilerde belediye meclisine, harçlarda ise Bakanlar Kuruluna verilmiştir.
Vergiler herhangi bir hizmetle bağlı olmaksızın, harçlar ise belediyelerin sunduğu hizmetlerin karşılığı olarak kanunla düzenlenen gelir kaynaklarıdır. Belediyelerin bir diğer gelir kaynağı ise harcamalara katılma paylarıdır. Katılma payı, temel kentsel altyapı hizmetleri olan su, kanalizasyon ve yol harcamalarının bir bölümünün bu hizmetlerden faydalananlar arasında bölüştürülmesi suretiyle elde edilen gelirlerdir. Ücretler ise ilgililerin talebine bağlı olarak yapılan hizmet ve işler karşılığında alınan bedeldir.
Belediyelerin, 2464 sayılı Kanunda sayılanlar dışında başka öz gelirleri de bulunmaktadır. İşletme ve teşebbüs gelirleri, ceza ve faiz gelirleri ile belediye mallarının satışından veya kiralanmasından elde edilen gelirler bunlar arasındadır.
Vergi, harç, katılma payı ve ücretlerden oluşan öz gelirlerin 1991-2000 döneminde toplam belediye gelirleri içindeki payı yüzde 12-19 arasında seyretmiş, ortalama olarak yüzde 15,3 olarak gerçekleşmiştir. Belediye vergileri bu dört kalem gelir içinde en yüksek paya sahip olup, 2000 yılı toplam belediye gelirlerinin yüzde 8,6’sını oluşturmuştur. Harçlar yüzde 1,4 harcamalara katılma payları yüzde 1,1, ücretler ise yüzde 2,8 olarak gerçekleşmiştir.
Emlak Vergisi gelirleri, vergi gelirleri içinde en yüksek orana sahiptir. Örneğin 1998 yılında yapılan kıymet takdirinden sonra aynı yıl Emlak Vergisi gelirleri, belediye vergi gelirlerinin yüzde 35’ini, toplam belediye gelirlerinin ise yüzde 3,12’sini oluşturmuştur.
2464 sayılı Kanunda belirtilmeyen diğer öz gelirler 1991-2000 dönemi için toplam belediye gelirlerinin ortalama olarak yüzde 18,3’ünü oluşturmuştur. Bu oran vergi, harç, katılma payı ve ücretlerden oluşan öz gelir oranından yüksektir ve belediyeler bakımından aslında olumsuz bir durumu yansıtmaktadır. Kendine ait yeterli gelir kaynakları bulunmayan belediye yönetimi, gelirini artırmak için kendi mal varlığını eritmekte veya mahalli idare fonksiyonları arasında bulunmayan alanlara yönelmektedir.
Öz gelirlerin yapısı belediyelerin büyüklüğüne, bulunduğu bölgeye, büyükşehir olup olmamasına veya diğer bazı özelliklerine göre değişiklik göstermektedir.
İl özel idareleri ve belediyelerin gelirlerinin önemli bir kısmı merkezi bütçe vergi gelirlerinden bu idarelere yapılan transferlerden oluşmaktadır. Ülkemizde merkezi idareden mahalli idarelere transfer sistemi pay ayırma yöntemine dayanmaktadır. 2380 sayılı Kanuna göre genel bütçe vergi gelirleri (GBVG) tahsilâtından belediyelere yüzde 6, il özel idarelerine yüzde 1,12 pay verilmektedir. Büyükşehir belediyeleri ise kendi sınırları içindeki GBVG tahsilâtının yüzde 5’ini almaktadır. Ayrıca, ilçe ve ilk kademe belediyelerine gönderilen payın yüzde 35’i de büyükşehir belediyelerine aktarılmaktadır.
Genel amaçlı ve şartsız olan bu paylardan ayrı olarak, çeşitli merkezi idare kuruluşları tarafından da mahalli idarelere şartlı veya şartsız mali yardımlar yapılmaktadır.
İl özel idareleri gelirlerinin yaklaşık yüzde 14,6’sının öz gelirlerden oluşmasına karşılık, yüzde 85,4’ü merkezi idare tarafından aktarılan toplam kaynaklardan oluşmaktadır. Özel idarelerin GBVG tahsilâtından aldıkları payların miktarı 1982-2000 döneminde toplam gelirlerinin ortalama olarak yüzde 22’sini oluşturmaktadır. Kalan kısım ise merkezi idare kuruluşlarına ait yatırımların o il özel idaresi eliyle yaptırılması dolayısıyla aktarılan ödeneklerden oluşmaktadır.
1982-2000 döneminde belediye gelirlerinin ortalama olarak yüzde 48’i, büyükşehirlerde ise yüzde 55’i GBVG tahsilâtından gönderilen paylardan oluşmuştur. Bu oranlar bazı yabancı ülkeler için İtalya (1999) yüzde 52,6, İngiltere (1998) yüzde 72,6, Belçika (1998) yüzde 18,4, Fransa (1997) yüzde 34, Hollanda (1977) yüzde 76, Danimarka (1999) yüzde 40,4, Bulgaristan (2000) yüzde 39,9, Polonya (1999) yüzde 51,3 ve İsveç (1999) yüzde 19,5’tir. Belçika, Danimarka, Fransa, İtalya, Hollanda, İngiltere, İsveç ve İspanya’dan oluşan Avrupa Birliği üyesi ülkelerde 1999 yılı ortalaması yüzde 45,9’dur. Merkezi bütçeden yapılan yardımların mahalli idare bütçeleri içindeki payının yüksekliği yanında, dikkat çekici bir özellik de bu ülkelerin mahalli idare öz gelirleri içinde yerel vergilerin de yüksekliğidir.
Ülkemizde nüfus gibi tek bir ölçüte dayalı olarak gerçekleştirilen transfer sistemi basit, objektif, istikrarlı ve öngörülebilir olmasına rağmen, mahalli idare harcamaları ile ödenen vergiler arasında yeterli bağ kuramamaktadır. Belediye yönetimini, mali kaynakları ve performansı geliştirici yönde teşvik etmemekte, idareler arasında yatay ve dikey eşitliği sağlayamamaktadır. Sadece nüfus ölçütüne dayalı dağıtım sisteminde yöneticiler merkezi idare tarafından gönderilen kaynakları harcarken vergi ödeyen hemşehrilerine karşı özel bir sorumluluk hissetmemekte; hemşehrilerin de ödedikleri vergilerle belediye harcamaları arasındaki ilişkiyi kavramaları güçleşmektedir.
Belediyeler ve il özel idarelerinin kullandıkları kaynak miktarının artmasına paralel olarak bu idarelerin harcamalarında da önemli artışlar meydana gelmiştir. Bu idarelerin toplam harcamalarının GSMH içindeki payı 2001 yılında yüzde 4,8’e yükselmiştir.
Mahalli idarelerin harcamaları temelde cari harcamalar, yatırım harcamaları ve transfer harcamalarından oluşmaktadır.
Belediye harcamalarının 1990 yılında yüzde 51’i cari harcamalar, yüzde 31’i yatırım harcamaları ve yüzde 18’i transfer harcamalarından oluşurken, bu rakamlar 2000 yılı için sırayla yüzde 38, yüzde 31 ve yüzde 31’dir. 1990-2000 dönemi sonunda büyük bir bölümü personel giderlerinden oluşan cari harcamalarda düşüş olurken transfer harcamalarında borç ödemelerinden kaynaklanan bir artış meydana gelmiştir. Büyükşehir belediyelerinde yatırım harcamaları daha büyük paya sahip iken cari harcamalar daha düşüktür. İl özel idarelerinde ise yatırım harcamaları en yüksek paya sahiptir.
Belediyelerin gelir-gider dengesinde yıldan yıla farklılıklar olmakla birlikte 1990’lar boyunca ortalama olarak GSMH’nın yüzde 0,4’ü kadar bir açık verdikleri gözlenmektedir. Gelirlerin nüfustan daha hızlı arttığı ve kişi başına gelirde artış olduğu halde dönem içinde belediyelerin açıkları artmıştır. Belediyelerin gelir-gider dengesinin açık vermesinin sebepleri arasında iyi bir mali yönetim kurulamamasının yanında ekonomik ve sosyal değişimlerden kaynaklanan talep artışı da bulunmaktadır. Kentsel kamu hizmetlerine olan ihtiyaç, nüfus artışı ile doğru orantılıdır. Çeşitlenen ve artan hizmet talebi özellikle büyükşehirlerde yüksek maliyetler dolayısıyla belediye harcamalarını daha hızlı artırmaktadır.
Mahalli idarelerin gelirlerine ilişkin mevzuat arasında bir bütünlük bulunmadığı gibi, zaman içinde yapılan ekleme ve değişikliklerden dolayı bu kanunların kendi içlerindeki tutarlılık da kaybolmuştur. Mükerrer hükümler ve eklenen geçici maddeler ile istisna ve muafiyetler uygulamada önemli sorun oluşturmaktadır. Sık sık yapılan değişikliklerle vergi istikrarı kaybolmuş, istisna ve muafiyetlerin genişliği vergi tabanını önemli ölçüde daraltmıştır. 2005 yılı başında 2464 sayılı Kanunda yapılan güncelleme dışında yerel vergilerin enflasyon karşısında gelir yaratma kapasitesi çok düşük kalmış ve yönetim maliyeti yükselmiştir. Bu durumu gidermek için belediyeler güçlerinin çok ötesinde borçlanma yoluna gittikleri gibi, kanuni bir temele dayanmayan kaynak oluşturma ve gelir toplama yöntemlerine başvurmuşlardır.
Diğer taraftan, kamu yönetiminin yeniden yapılanması çerçevesinde 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile belediyeler ve il özel idareleri yeni bir anlayışla ele alınmış, bu idarelerin yetki, görev ve sorumluluklarında önemli ölçüde genişleme sağlanmıştır.
Yukarıda kısaca özetlenen sebeplerden dolayı il özel idareleri ve belediyeler için gelir imkanlarının artırılmasına ihtiyaç bulunmaktadır. Bu ihtiyacı karşılamak üzere bu Kanun hazırlanmıştır.
Kanun hazırlanırken merkezi idareden yapılan transferlerin mahalli idare özerkliğini zedelemeyecek şekilde koşulsuz olması öngörülmüştür. Ekonominin içinde bulunduğu zorluklarla birlikte mali disiplinin sürdürülmesi ihtiyacı ile mahalli idarelerin artan görev, yetki ve sorumlulukları dengelenerek GBVG tahsilâtından belediyeler ve il özel idareleri için ayrılan pay matrahı artırılarak önemli bir gelir transferine imkan verilmiştir.
Kanunla getirilen en önemli yeniliklerden biri de, GBVG tahsilâtından ayrılan payların dağıtım ölçütlerinin değiştirilmesidir. Nüfus kriterine ilave olarak yüzölçüm, kırsal alan nüfusu, illerin gelişmişlik endeksine göre durumu yeni dağıtım ölçütleri arasına alınmıştır. Payların dağıtımında nüfusun yanında belediye ve il özel idare harcamalarında etkili olan diğer faktörlerin dikkate alınması suretiyle dağıtım etkinliği artırılmış olacaktır.
Bilindiği gibi, çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerine konulan özel hesaplardan mahalli idarelere projeye bağlı olarak veya şartsız aktarılan kaynaklar, bu idareler arasında eşitsizliklere yol açmaktadır. Diğer taraftan, nüfusu on bin ve altında olan belediyeler diğerlerine göre daha fazla kaynak sıkıntısı çekmektedir. Hem bu eşitsizliğin önüne geçilmesi hem de nüfusu on binin altında olan belediyelere ek kaynak aktarılabilmesi için özel hesapların tamamı kaldırılmış ve yukarıda sayılanlardan ayrı olarak her yıl Maliye Bakanlığı bütçesine konulacak özel bir ödeneğin, denkleştirme ödeneği adı altında bu belediyelere eşit şekilde dağıtılması öngörülmüştür.
Kanunda il özel idareleri ve belediyelere merkezi idareden gönderilecek paylardan ancak kanunlarda öngörülmesi halinde ve en fazla yüzde 40 oranında kesinti yapılabilmesi öngörülmektedir.
Böylece bu idarelere asgari düzeyde bir gelir garanti edilerek en azından temel hizmetlerin devamlılığı sağlanmış olmaktadır.
Kanunun bu maddesinde amaç ve kapsam düzenlenmiştir. Kanunun amaç ve kapsamı, il özel idareleri ve belediyelere genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden ayrılacak payın tespiti ve dağıtımına ilişkin esas ve usullerin düzenlenmesidir. Bu çerçevede, il özel idareleri ve belediyelere, Anayasanın 127 nci maddesi ile öngörülen sorumlulukları ile orantılı gelir kaynakları sağlanması amaçlanmaktadır.
Anayasanın 127 nci maddesinde öngörülen mahalli idarelere “görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır” ilkesi ile Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının “Yerel Yönetimlerin Mali Kaynakları” başlıklı 9 uncu maddesinde öngörülen yerel yönetimlere kendi yetkileri dahilinde serbestçe kullanabilecekleri mali kaynak sağlanması ilkesine uygun olarak genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden mahalli idarelere pay ayrılması öngörülmektedir. Madde ile yapılan düzenleme kapsamında, genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamından; yüzde 2,90’ının belediyelere, yüzde 2,65’inin büyükşehir ilçe belediyelerine ve yüzde 1,15’inin de il özel idarelerine ayrılması temin edilmiştir.
Keza, büyükşehir belediye sınırları içinde yapılan genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının yüzde 5’i ile genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamı üzerinden ilçe belediyelerine ayrılan payların %30’u da büyükşehir belediye payı olarak ayrılmaktadır.
Maddede öngörülen pay oranlarını, iki katına kadar artırma veya kanunî haddine indirme konusunda Bakanlar Kuruluna yetki verilmektedir. Böylece, bütçe imkanları ve ülkemizin ekonomik şartları uygun olduğu taktirde kanuni değişiklik yapılmadan Bakanlar Kurulu kararıyla mahalli idarelere ayrılan pay miktarlarının artırılması imkanı getirilmektedir.
Bu madde ile payların ayrılmasına ve gönderilmesine ilişkin esas ve usuller belirlenmektedir. Bu kapsamda, paylar, Maliye Bakanlığı tarafından aylık olarak hesaplanacak ve Maliye Bakanlığı büyükşehir belediye paylarını 5 inci maddede belirtilen esaslara göre paylaştırarak bu belediyelere doğrudan, il özel idareleri ve diğer belediyelerin paylarını ise ilgili idarelere aktarılmak üzere tahsil edilen ayı takip eden ayın sonuna kadar İller Bankasına gönderilecektir.
Belediye ve il özel idare paylarını, Kanunda belirtilen süreler içinde ilgili idarelerin hesaplarına yatırmayan sorumlular hakkında beş maaş tutarı kadar aylıktan kesme cezası uygulanacak olup, bu hüküm uyarınca yapılacak işlemler bağlı veya ilgili bakanlıklarca yürütülecektir.
2380 sayılı Kanun gereğince il özel idarelerine genel bütçe vergi gelirleri üzerinden ayrılan payın sadece nüfus esasına göre dağıtılması ciddi eleştirilere neden olmaktaydı. Nüfus kriterinin esas alınması iller arasındaki gelişmişlik farklarının ortadan kaldırılmasına yetmemekte, nüfusu fazla olan iller daha çok pay alırken ekonomik ve sosyal bakımdan geri kalmış iller nüfusları az olduğu için daha az pay almakta ve gelişmiş illerle arasındaki makas açılmakta idi. Yapılan düzenleme ile nüfus kriterinin yanında diğer bazı kriterlerin de dağıtımda esas alınması hükmü getirilmiştir. Buna göre pay dağıtımında nüfus kriterinin ağırlığı yüzde 60 olarak belirlenmiş, ayrıca ilin yüzölçümü yüzde 10, ilin kırsal alan nüfusu yüzde 15 ve illerin gelişmişlik endeksinin yüzde 15 oranında bir ağırlığa sahip olması öngörülmüştür. Böylece iller arasındaki gelişmişlik farkının kapatılarak ülke genelinde bir denge sağlanması da hedeflenmektedir.
Keza, gelişmişlik endeksi için Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından sağlanan en son verilerin esas alınması da hüküm altına alınmıştır. Bu endeksin uygulanması ise şöyle olacaktır:
İller gelişmişlik katsayılarına göre en az gelişmiş ilden en çok gelişmiş ile doğru ve eşit sayıda ili içeren beş gruba ayrılacak ve eşitliği bozan il son gruba ilave edilecektir. Bu gruplandırma çerçevesinde, gelişmişlik endeksine göre dağıtılacak olan miktarın yüzde 23’ü birinci gruba, yüzde 21’i ikinci gruba, yüzde 20’si üçüncü gruba, yüzde 19’u dördüncü gruba ve yüzde 17’si beşinci gruba tahsis edilir. Bu tahsisat, her grup içinde, gruba giren illerin nüfuslarına göre dağıtılmış olacaktır. Bu uygulama neticesinde, daha çok gelişmiş iller daha az kaynak alacak, az gelişmiş illere ise daha fazla kaynak aktarılmış olacaktır.
2380 sayılı Kanunda belediyelere genel bütçe vergi gelirleri üzerinden ayrılan payın sadece nüfus esasına göre dağıtılması ciddi eleştirilere neden olmaktaydı. Nüfus kriterinin esas alınması, il özel idarelerinde olduğu gibi belediyeler arasındaki gelişmişlik farklarının ortadan kaldırılmasına yetmemekte, nüfusu fazla olan belediyeler daha çok pay alırken ekonomik ve sosyal bakımdan geri kalmış bölgelerde bulunan belediyeler nüfusları az olduğu için daha az pay almakta ve gelişmiş bölgelerde bulunan belediyeler ile aralarındaki makas açılmakta idi. Yapılan düzenleme ile nüfus kriterinin yanında diğer bir önemli kriter olarak da, gelişmişlik endeksi getirilmiştir. Buna göre pay dağıtımında nüfusun ağırlığı yüzde 80, gelişmişlik endeksinin ağırlığı da yüzde 20 ağırlığa sahip olacaktır. Bu düzenlemelerle belediyeler arasındaki gelişmişlik farkının kapatılarak ülke genelinde bir denge sağlanması hedeflenmektedir.
Gelişmişlik endeksine göre dağıtılacak miktar için Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından tespit edilen en son veriler esas alınacaktır. Bu endeksin kullanımında, ilçeler gelişmişlik katsayılarına göre en az gelişmiş ilçeden en çok gelişmiş ilçeye doğru ve eşit sayıda ilçeyi içeren beş gruba ayrılacak ve eşitliği bozan ilçe son gruba ilave edilecektir. Belde belediyelerine bağlı bulundukları ilçenin endeks değeri uygulanacaktır. Gelişmişlik endeksine göre belirlenen miktarın yüzde 23’ü birinci gruba, yüzde 21’i ikinci gruba, yüzde 20’si üçüncü gruba, yüzde 19’u dördüncü gruba ve yüzde 17’si beşinci gruba tahsis edilecektir. Bu tahsisat, her grup içinde, gruba giren belediyelerin nüfuslarına göre paylaştırılacaktır.
Maddedeki düzenleme kapsamında, yüzde 2,65’lik pay, büyükşehir ilçe belediyelerine nüfus kriteri esas alınarak dağıtılacaktır.
Büyükşehir sınırları içinde toplanan genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan yüzde 5’lik büyükşehir belediye payının; yüzde 70’i doğrudan ilgili büyükşehir belediyesi hesabına aktarılacak ve kalan yüzde 30’luk kısmı ise, büyükşehir belediyeleri arasında nüfus esasına göre dağıtılacaktır.
Burada büyükşehirler için getirilen önemli bir hüküm de, büyükşehir belediye paylarının, bir önceki yılda aylık olarak tahakkuk eden tutarların yüzde 30’undan az yüzde 40’ından fazla olamayacağı şeklindeki hükümdür. Buna göre yüzde kırkı aşan tutarlar, artış oranı yüzde 40’dan az olan belediyelere bu oranı aşmamak üzere dağıtılacaktır. Bakanlar Kurulu bu oranları iki katına kadar artırmaya veya kanuni haddine indirmeye yetkili olacaktır. Bu sayede, hem büyükşehirler arasında bir yeni mali tevzin oluşturulmuş hem de ortaya çıkacak beklenmedik vergi artışları için, Bakanlar Kuruluna yetki verilmiştir.
Bu madde ile denkleştirme ödeneği olarak yeni bir sistem ihdas edilmektedir. Bilindiği gibi, Mahalli İdareler Fonu ve Belediyeler Fonunun 4629 sayılı Kanunla kaldırılmasından sonra mahalli idarelere yardım yapmak amacıyla bazı bakanlık ve kuruluş bütçelerine konulan ödeneklerin dağıtımı sırasında uygulanan yöntemler kamuoyu vicdanını rahatsız etmekte ve belediye başkanlarının bu kaynaklardan bir miktar pay alabilmek için günlerce Ankara’da bakanlıklarda dolaşmalarına neden olmaktaydı. Ayrıca dağıtılan kaynakların bir kısmı amacı doğrultusunda kullanılmamakta ve kaynak israfına yol açılmaktaydı. Anılan sakıncaları ortadan kaldırmak amacıyla mahalli idarelere yardım yapılmak üzere çeşitli bakanlık ve kuruluş bütçelerine konulan ödenekler kaldırılmaktadır. Bunun yerine, Maliye Bakanlığı bütçesine “denkleştirme ödeneği” adı altında ödenek konulması ve bu ödeneğin İller Bankası aracılığıyla mart ve temmuz aylarında iki eşit taksit halinde dağıtılması öngörülmektedir.
Ayrılan ödeneğin yüzde 60’ının nüfusu 5.000’e kadar olan belediyelere, yüzde 40’ının ise nüfusu 5.001 – 9.999 arasında olan belediyelere eşit şeklide dağıtılması öngörülmektedir. Bu dağıtım sistemi ile nüfusunun az olmasından dolayı yetersiz kaynak alan küçük belediyeler rahatlatılmak istenmiştir. Diğer yandan, yapılan düzenleme ile bakanlıklar ile diğer kuruluşların bütçelerine mahalli idarelere yardım yapılmak üzere her ne ad ile olursa olsun ödenek konulması yasaklanmakta ve kaynakların siyasi, bölgesel ve kişisel tercihlerle dağıtımının önüne geçilmek istenmektedir.
Bu madde kapsamında, belediyelere gönderilecek paylardan yapılacak kesintiler konusunda temel hükümler ihdas edilmektedir. Öncelikle, il özel idareleri ve belediyelere, genel bütçe vergi gelirleri tahsilatından ayrılacak paylar ile bu Kanunda ve diğer Kanunlarda bu idarelere verilmesi öngörülen payların vergi hükmünde olduğu ifade edilmiştir. Bu çerçevede, genel bütçeden gönderilen payların hukuki çerçevesi çizilmiş ve bu gelirlerin, 5393 sayılı Belediye Kanununun 15 inci maddesinin son fıkrasındaki, “Belediyenin proje karşılığı borçlanma yoluyla elde ettiği gelirleri, şartlı bağışlar ve kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan malları ile belediye tarafından tahsil edilen vergi, resim ve harç gelirleri haczedilemez”. hükmü uyarınca haczedilmesinin önlenmesi amaçlanmıştır.
Yapılacak kesintiler bakımından ise, il özel idareleri ve belediyeler ile bu idarelere bağlı kuruluşların, 21/7/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre takip edilen Devlete olan borçları, 28/3/2002 tarihli ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun kapsamında tanımlanan Hazine alacağı niteliğindeki borçları, İller Bankasına olan borçları ile sosyal güvenlik kuruluşlarına olan borçlarına karşılık, bu idareler adına her ay genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden ayrılacak tutarların, alacaklı idarelerin talebi üzerine, ilgisine göre Maliye Bakanlığı veya İller Bankası tarafından kesinti yapılarak alacaklı idarelere ödenmesi benimsenmiştir.
Madde metninde yapılan başka bir düzenleme ise, sosyal güvenlik primleri ile emekli kesenekleri ödenmesi konusunda yeni bir düzenleme getirmektedir. Buna göre, il özel idareleri ve belediyeler ile bunların bağlı kuruluşları tarafından kanuni süresinde bildirilen sosyal güvenlik primleri ile emekli kesenekleri, bu primlere ait bildirimin verildiği aya ilişkin olarak, mahalli idareler adına genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan paydan, bu madde uyarınca yapılacak tüm kesintilerden önce ve ikinci fıkraya göre yapılacak kesinti oranına bağlı olmaksızın, ilgisine göre Maliye Bakanlığı veya İller Bankası tarafından kesilerek ilgili idarelere aktarılacaktır. Bu şekilde tahsil edilen primler, vade tarihinde tahsil edilmiş sayılacak ve kesinti yoluyla tahsil edilemeyen primlerin, kesintinin yapılması gereken ay içinde ilgili idareler tarafından ödenmesi halinde bu şekilde tahsil edilen tutara ayrıca gecikme zammı hesaplanmayacaktır.
Ayrıca, yapılacak kesintilerin oranlarını alacakların nev'ine göre ayrı ayrı veya topluca belirlemeye, kesinti ve mahsup işlemlerine ilişkin diğer usul ve esasları tespit etmeye Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakan yetkilidir.
Görüldüğü gibi, mahalli idarelere genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan paylar ile bu Kanunda öngörülen diğer paylardan sadece kanunlarda öngörülmesi halinde kesinti yapılması; kesinti miktarının faiz ve anapara dahil olmak üzere söz konusu payların hiçbir surette yüzde 40’ını geçmemesi hüküm altına alınmaktadır. Görüldüğü gibi, yapılan bu düzenleme ile, mahalli idarelerinin gelirlerinden siyasi tercihlere göre kesinti yapılması engellenmiş ve mahalli hizmetlerin kesintisiz olarak sunulmasını sağlayacak asgari bir gelirin güvence altına alınması amaçlanmıştır.
Bu madde ile yürürlükten kaldırılan mevzuat hükümleri düzenlenmiştir. Bu düzenlemeler kapsamında pay matrahını daraltıcı mevzuat hükümleri de ilgili kanunların metninden çıkartılmıştır. Bilindiği gibi, 2380 sayılı Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanunun ek 3 üncü maddesine göre, mahalli idarelere verilecek payların matrahına esas miktar, genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamından vergi iadeleri düşüldükten sonra kalan kısmı ifade ediyordu.
Ancak, 4760 sayılı Özel Tüketim Vergisi Kanununun 17 nci maddesi ve 6802 sayılı Gider Vergileri Kanununun 39 uncu maddesinde yapılan değişikliklerle, pay matrahının kapsamı daraltılmış idi.
Bu madde kapsamındaki düzenlemelerden sonra söz konusu kısıtlamalar kalkmış olacaktır. Böylece, 4760 ve 6802 sayılı kanunlarda yapılan bahse konu değişikliklerden sonra; petrol ürünleri üzerinden alınan özel tüketim vergisinin tamamı, motorlu taşıtlardan alınan özel tüketim vergisinin yüzde 28’i, alkollü ve gazlı içeceklerden alınan özel tüketim vergisinin yüzde 60’ı; Özel İletişim Vergisi, Şans Oyunları Vergisi ve Özel İşlem Vergisinin tamamı havuza dahil edilmiş olacaktır. Bu çerçevede, vergi iadeleri hariç olmak üzere pay matrahına dahil edilmeyen bu gelirler pay hesabına dahil edilmekte ve pay havuzu büyütülmektedir.
Bu madde kapsamında yapılan bir diğer düzenleme ile de, diğer mevzuatta, 277 sayılı 5237 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu ile Diğer Kanunlarla Belediyelere Verilen Payların Belediye Vergi ve Resimleri Hükmünde Olduğuna Dair Kanun ve 2380 sayılı Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanuna yapılan atıflar bu Kanuna yapılmış sayılması hüküm altına alınmıştır.
13/1/2005 tarihli ve 5286 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun hükümleri uyarınca kaldırılan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün taşra teşkilâtının devrinden dolayı bu devirlerin yapıldığı büyükşehir belediyeleri ve il özel idarelerine beş yıl süre ile ilave ödenek verilmesi ve bu sürenin Bakanlar Kurulu kararı ile beş yıla kadar daha uzatılabilmesi öngörülmektedir.
Bu madde kapsamında büyükşehir belediyelerine, tüzel kişiliği ilk mahalli idareler genel seçimlerinde sona erecek olan ilçe ve ilk kademe belediyelerinden pay verilmesi düzenlenmiştir. Bilindiği gibi, 22/3/2008 tarihli ve 5747 sayılı Büyükşehir Belediyesi Sınırları İçerisinde İlçe Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun hükümlerine göre tüzel kişiliği kaldırılan ilçe ve ilk kademe belediyeleri, ilk genel mahalli idareler seçimlerine kadar faaliyetine devam edecek ve genel bütçe vergi gelirlerinden pay almaya da devam edecektir. Dolayısıyla, bu ilçe ve ilk kademe belediyelerine genel bütçe vergi gelirleri tahsilatı toplamı üzerinden ayrılan payların %30’u, büyükşehir belediyelerine gönderilmeye devam edilecektir.
Yürürlük maddesinde yer verilen düzenleme ile, Kanun; 7 nci maddesinin üçüncü fıkrasının, 1/7/2009 tarihinde yürürlüğe girmesi amaçlanmıştır. Böylece, il özel idareleri ve belediyeler ile bunların bağlı kuruluşları tarafından kanuni süresinde bildirilen sosyal güvenlik primleri ile emekli keseneklerinin, bu idareler adına genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan paydan kesilmesi işlemine 1/7/2009 tarihinden sonra geçilmesi amaçlanmıştır.
Yürütme maddesidir.