Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumu Kanunu

İnsanlık onuruna yaraşır bir hayatın çerçevesini çizen temel hak ve hürriyetlerin korunması, geliştirilmesi ile bunlardan yararlanma bakımından hiç kimsenin ayrımcılığa maruz kalmaması, eşit muamele görmesi, evrensel normlar kadar toplumumuzun dayandığı kök değerlerin ve ortak medeniyet mirasımızın asli bir unsurudur.

İnsan haklarına saygı ve insan haklarına dayalı olma, Anayasanın 2 nci ve 14 üncü maddelerinde Cumhuriyetin nitelikleri arasında sayılırken, 5 inci maddede düzenlenen Devletin temel amaç ve görevleri arasında hak ve hürriyetleri sınırlayan engelleri ortadan kaldırmak hususuna yer verilmiş, 10 uncu maddede ise eşitlik ilkesi ve ayrımcılık yasağı ile herkesin hak ve hürriyetlerden ayrım gözetilmeksizin yararlanması güvence altına alınmıştır.

Türkiye, İkinci Dünya Savaşı sonrası daimi ve kalıcı barış hedefi doğrultusunda somutlaşmaya başlayan insan hakları hukuku kapsamında ortaya çıkan temel uluslararası sözleşmelere taraf olmuş ve Anayasanın 90 ıncı maddesinde 2004 yılında yapılan değişiklikle de bunlara diğer kanunlar karşısında üstünlük tanımıştır. Birleşmiş Milletler (BM) çerçevesinde hazırlanan, 1966 tarihli Medeni ve Siyasi Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşme ile Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşme, 1972 tarihli Her Türlü Irk Ayrımcılığının Ortadan Kaldırılmasına İlişkin Uluslararası Sözleşme, 1979 tarihli Kadınlara Karşı Her Türlü Ayırımcılığın Önlenmesi Sözleşmesi, 2006 tarihli Engellilerin Haklarına İlişkin Sözleşmenin yanı sıra bölgesel planda da Avrupa Konseyi bünyesinde hazırlanan başta Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi olmak üzere uluslararası insan hakları hukukunun tüm önemli belgelerinin altında Türkiye’nin imzası ve katkısı bulunmaktadır.

Öte yandan, BM sistemi içinde insan hakları sözleşmelerinin ülkesel uygulamalarının izlenmesi ve raporlanması amacıyla tasarlanan ulusal insan hakları kurumları, devletin temel kurum ve süreçleri ile siyasal sistem, medya ve sivil toplum dışında insan haklarının korunmasında sorumluluk üstlenecek yeni bir kurumsallaşma biçimi olarak, özellikle 1990’lı yıllardan sonra yaygınlaşmaya başlamıştır. BM Genel Kurulunun 20/12/1993 tarihinde kabul ettiği 48/134 sayılı Kararla, üye ülkeler bu kurumları kurmaya ya da mevcut kurumlarını güçlendirmeye davet edilmiştir. Anılan kararın ekinde, “Paris Prensipleri” olarak da bilinen, ulusal insan hakları kurumlarının statülerine ilişkin ilkeler yer almaktadır. Ulusal insan hakları kurumları, standart bir yapılanma modelini ifade etmemekte; insan hakları komisyonu, insan hakları danışma kurulu, insan hakları enstitüsü, ombudsman, ayrımcılıkla mücadele komisyonu gibi benzer yönleri bulunan farklı modeller bu kavram kapsamında değerlendirilebilmektedir. Ülkelerin anayasal ve idari sistem ve gelenekleri ile insan haklarıyla ilgili yaşadıkları sorunların özelliğine göre ülkeden ülkeye yapılanma biçimleri farklılık göstermektedir.

Türkiye’de bu alanda yürütülen kurumsallaşma çalışmalarının sonucu olarak, 21/6/2012 tarihli ve 6332 sayılı Türkiye İnsan Hakları Kurumu Kanununun yürürlüğe girmesiyle Türkiye İnsan Hakları Kurumu kurulmuş ve faaliyete geçmiştir. İnsan haklarının korunması ve geliştirilmesi alanında çalışmalar yapmakla görevlendirilen Kurum, 9/12/2013 tarihli ve 2013/5711 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla, İşkenceye ve Diğer Zalimane, Gayriinsanî veya Küçültücü Muamele veya Cezaya Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesine Ek İhtiyari Protokol (OPCAT) uyarınca ulusal önleme mekanizması görevini de üstlenmiştir. Özgürlüklerinden mahrum bırakılan kişilerin alıkonuldukları ceza ve tutukevleri, kamplar, bakım merkezleri gibi yerlerde işkence ve kötü muamele vakalarının yaşanmaması amacıyla bu yerlere yönelik izleme, inceleme, denetleme, değerlendirme ve raporlama faaliyeti yürüten bir ulusal önleme mekanizmasının oluşturulması ya da mevcut insan hakları kuramlarına bu görevin verilmesini öngören Ek Protokolün getirdiği yükümlülüğün bir gereği olarak Türkiye İnsan Hakları Kurumuna bu sorumluluğun yüklenmesi, Kurumun kapasite anlamında güçlendirilmesi ihtiyacını da beraberinde getirmiştir.

Diğer taraftan, Anayasanın 10 uncu maddesi ve Türkiye’nin taraf olduğu temel insan hakları sözleşmelerinde düzenlenen ayrımcılık yasağına karşı etkin mücadele amacıyla bir kurumsallaşmaya gidilmesi hususu da gerek bu alandaki çalışmaların daha etkili biçimde yürütülmesi gerekse ilgili Avrupa Birliği (AB) müktesebatına uyum kapsamında ele alınmıştır. AB hukukunda yer alan, Kendi Namına Çalışan Kadın ve Erkeklere Eşit Muamele Direktifi (1986/613/EC), Hamilelik Direktifi (1992/85/ EC), Ebeveyn İzni Direktifi (1996/34/EC), Yarı Zamanlı İş Akdi ile Çalışanlar Direktifi (1997/81/ EC), Belirli Zamanlı İş Akdine Bağlı Olarak Çalışanlar Direktifi (1999/70/EC), İstihdam ve Meslek Sahibi Olma Konularında Erkek ile Kadınlara Eşit Fırsatlar Tanınması ve Eşit Muamelede Bulunulması İlkelerinin Uygulanmasına Dair Direktif (2006/54/EC), Irk ve Etnik Kökene Bakılmaksızın Kişilere Eşit Muamelede Bulunulması İlkesinin Uygulanmasına İlişkin Direktif (2000/43/EC), İstihdam ve İş Konusunda Eşit Muamele İçin Bir Genel Çerçeve Oluşturulmasına İlişkin Direktif (2000/78/EC) bu alandaki AB müktesebatının uyum sağlanması gereken temel metinlerini oluşturmaktadır.

İlgili AB müktesebatı ayrımcılık yasağıyla ilgili ayrı bir kurum kurulması şartı içermemektedir. Buna ek olarak, örnek ülke uygulamaları incelendiğinde özellikle son dönemde ayrımcılıkla mücadele amaçlı ayrı bir kurum oluşturulması yerine bu işlevin ulusal insan hakları kurumu çatısı altında yürütülmesinin tercih edildiği gözlenmektedir. Bu bağlamda, Fransa, İngiltere ve Hollanda’da ayrımcılıkla ilgili kurumsal düzenlemenin insan haklarıyla ilgili mevcut kurumların yeniden yapılandırılması yönünde gerçekleşmesi dikkat çekicidir.

64 üncü Hükümet Programında, insan hakları alanında görev yapan kurumların etkinliklerinin artırılması, uluslararası düzeyde üstlendikleri sorumlulukların güçlendirilmesi ve bu alandaki uluslararası temel hak ve hürriyetleri koruma mekanizmaları doğrultusunda mevzuat ve uygulama uyum düzeyinin yükseltilmesi hedef olarak belirlenmiştir.

Bu çerçevede hazırlanan Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumu Kanunu Tasarısı, insan haklarını koruma mekanizmalarının etkinleştirilmesi ana hedefi doğrultusunda aşağıda belirtilen ihtiyaç ve beklentilerin karşılanmasını amaçlamaktadır:

a) Mevcut Türkiye İnsan Hakları Kurumunun kurumsal kapasitesinin güçlendirilerek etkinliğinin artırılması.

b) Ayrımcılık yasağı ve eşit muamele ile ilgili temel yasal çerçevenin ve kurumsal yapının düzenlenmesi.

c) İşkence ve kötü muameleye karşı ulusal önleme mekanizmasının etkinliğinin ve işlerliğinin artırılması.

Tasarı, ulusal insan hakları kurumlarına ilişkin BM Paris Prensipleri, ilgili AB müktesebatı ve AB üyesi ülke uygulamaları başta olmak üzere uluslararası örnekler dikkate alınarak hazırlanmıştır.

Tasarının üç ana sütununu ayrımcılık yasağıyla ilgili hükümler, Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumunun teşkilatına ilişkin düzenlemeler ile başvuru ve inceleme usulleri oluşturmaktadır.

Tasarı ile, ayrımcılığın temelleri, türleri, kapsamı ve istisnaları AB müktesebatına ve Avrupa Konseyi belgelerine uyumlu olarak düzenlenmektedir. Ayrımcılığın konusu, “hukuken tanınmış hak ve hürriyetlerden yararlanma” olarak belirlenirken, ayrımcılığın temelleri de “cinsiyet, ırk, renk, dil, din, inanç, felsefi ve siyasi görüş, etnik köken, servet, doğum, medeni hal, sağlık durumu, engellilik, yaş” şeklinde düzenlenmekte, böylece hak ve hürriyetlerden yararlanmayı sayılan temellere dayalı bir davranış ve uygulama ile hukuka aykırı şekilde engellemenin ayrımcılık oluşturacağı hükme bağlanmaktadır.

Ayrımcılık yasağının kapsamıyla ilgili olarak, AB uygulamasında üç ana kategori ortaya çıkmaktadır: İstihdam, mal ve hizmetlere erişim, sosyal hizmetlere erişim. Tasarı, her üç kategoriyi de ayrımcılık yasağının kapsamına alarak ilgili sektörleri ayrıntılı biçimde düzenlemekte, bunun yanında istihdam piyasasına ilişkin ayrımcılık hususları ayrı bir madde başlığı altında düzenlenerek işe alma, çalışma ve işe son verme süreçlerinin tümü ayrımcılık yasağının alanına dahil edilmektedir. Bu noktada bir diğer husus da, ayrımcılık yasağının ve ilgili usullerin kamu ve özel dahil tüm toplumsal kesimlerin aralarındaki ilişkileri kapsamına almasıdır.

Ayrımcılık yasağının istisnaları da yine ilgili AB müktesebatı ışığında düzenlenmiş, Tasarıyla düzenlenen anlamda ayrımcılık oluşturmayacak fiil ve durumlar belirlenmiştir.

Tasarının teşkilatlanmaya ilişkin hükümleri çerçevesinde, Kurumun görev alanları dikkate alınarak, Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumu adı altında etkili ve işlevsel bir yapılanma oluşturulması amaçlanmaktadır.

Tasarı, üç ana işlevi aynı anda üstlenecek bir modeli içermektedir:

a) İnsan haklarının korunması.

b) Ayrımcılıkla mücadele.

c) İşkence ve kötü muameleye karşı ulusal önleme mekanizması görevi.

Tasarı ile bu üç alanda ayn ayrı yapılanmalara gidilmesi yerine tek ve güçlü bir kurumsal çatı altında anılan fonksiyonların birleştirilerek daha etkin bir modelin hayata geçirilmesi esas alınmıştır.

Benzer görev tanımları nedeniyle kurumlar arasında yetki ve görev çakışmalarının ve uyuşmazlıklarının yaşanabilmesi, çok sayıda kurumun neden olduğu dağınık yapının kurumsal etkinlik anlamında zaafa yol açabilmesi, vatandaşların çoğu durumda hangi kuruma başvurmaları gerektiği hususunda bir bilgi ve yönlendirme karmaşası yaşayabilmesi, çok sayıda kurum oluşturulmasının neden olduğu gereksiz mali yük, bu modelin tercih edilmesinde etkili gerekçeleri oluşturmuştur.

Tasarıda, ayrıca Kurulun oluşumu, görev ve yetkilerinde, işlevsel bağımsızlık ve çoğulculuk kıstaslarını hayata geçirecek düzenlemelere yer verilmiştir. Üye yapısında çoğulculuk; Kurumun insan haklarının korunması, ayrımcılıkla mücadele ve işkence ve kötü muameleye karşı ulusal önleme mekanizması şeklinde belirlenen görev alanında bilgi ve deneyim sahibi olan herkesi içerecek biçimde, mevcut 6332 sayılı Kanunda yer alan benzer hükmün kapsamı genişletilmek suretiyle ilke olarak benimsenmiştir.

Tasarının üçüncü ana sütununu başvuru ve incelemeler oluşturmaktadır. Bilindiği üzere bireysel başvuru incelemeleri, BM Paris Prensiplerinde ulusal insan hakları kurumlarının ihtiyari görevleri arasında zikredilmektedir. Öte yandan, ayrımcılıkla mücadele kurumlarının yetkileri arasında bireysel başvuru alma genel bir uygulama olarak öne çıkmaktadır. Benzer durum, işkence ve kötü muameleye karşı ulusal önleme mekanizmaları açısından da geçerlidir. Ayrıca, insan hakları ihlalleriyle ilgili olarak 14/6/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununa göre faaliyet gösteren Kamu Denetçiliği Kurumunun başvuru inceleme fonksiyonu da esasen bu alanda boşluk oluşmasını önleyen bir husustur. Bu çerçevede Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumunun, ayrımcılık yasağı ve ulusal önleme mekanizması kapsamında başvuru üzerine veya resen, insan hakları ihlalleriyle ilgili olarak ise resen inceleme yapması öngörülmektedir.

Tasarı ile, ayrımcılık yasağı ihlalleriyle ilgili iddiaların özelliği gereği, konuya ilişkin AB müktesebatı ve üye ülke mevzuatlarında yer alan ispat yükünün paylaştırılması ilkesi benimsenmektedir.

Buna göre, iddia sahibinin kuvvetli emare ve karine oluşturan olguların varlığını ortaya koyması durumunda ispat yükü karşı tarafa geçecektir.

Uluslararası kriterler ve örnek uygulamalar ile ülkemiz ihtiyaçları gözönüne alınmak suretiyle hazırlanan Tasarıyla, insan haklarının korunması ve ayrımcılıkla mücadele alanında etkili bir mekanizma oluşturulması amaçlanmaktadır.